III SA/Po 168/08

Dnia 20 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Barbara Koś ( spr.) Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi Związku A – Okręgowy Zarząd w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zameldowania I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...].,- (słownie [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska /-/ T.M. Geremek Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta orzekł o odmowie zameldowania H. H. wraz z synem P. H. na pobyt stały przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu podano, iż postępowanie zostało wszczęte na żądanie H. H., która wskazała, że od 1996 r. wraz z rodziną zamieszkuje w budynku (który jest jej własnością) na działce na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] przy ul. [...] w P. Podczas oględzin w dniu [...] stwierdzono, że na terenie ROD [...] przy ul. [...] na działce oznaczonej numerem [...] usytuowany jest budynek murowany (altana), parterowy i podpiwniczony. Składa się on z pokoju, kuchni i łazienki na parterze oraz pomieszczeń w piwnicy. Jest on umeblowany i wyposażony w sprzęty gospodarstwa domowego, znajdują się w nim także rzeczy osobiste H. H. i jej syna P. H. Na terenie działki znajduje się szambo i studnia oraz doprowadzone jest przyłącze energii elektrycznej. K. G. (były Prezes ROD [...]) nie potwierdziła stałego przebywania H. H. wraz z synem na terenie działki nr [...], oświadczyła, że nie wystąpi o nadanie numeru porządkowego dla terenu ogrodu działkowego oraz nie wyraża zgody na żadne meldunki na terenie ogródków działkowych. Pismem z dnia [...] organ zwrócił się do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. o informację, czy dla obszaru ROD [...] przy ul. [...] nadano numer porządkowy lub o nadanie tego numeru. Pismem z dnia [...] GEOPOZ poinformował, że nie ma podstaw do wydania zawiadomienia o nadaniu numeru porządkowego dla ROD [...], zaś numerem porządkowym [...] przy ul. [...] oznaczona jest nieruchomość stanowiąca działkę [...] (obr. [...], ark. [...]), która według ewidencji gruntów i budynków jest własnością osób fizycznych. Pismem z dnia [...] GEOPOZ zwrócił się do Zarządu Okręgowego Związku A o zajęcie stanowiska odnośnie potrzeby oznaczenia numerem porządkowym nieruchomości stanowiącej ogród działkowy ROD [...], wskazując iż w dniu [...] z wnioskiem w tym przedmiocie wystąpiła H. H. W piśmie z dnia [...] GEOPOZ ponownie stwierdził brak podstaw do ustalenia numeru porządkowego dla ROD [...], załączając kopię odpowiedzi Zarządu Okręgowego Związku A, w której poinformowano m.in., że ROD [...] posiada jeden adres korespondencyjny: P, ul. [...], a poszczególne działki nie posiadają numerów adresowych. Pismem z dnia [...] H. H. ponownie wniosła o nadanie numeru porządkowego dla użytkowanej przez nią działki. W piśmie z dnia [...] GEOPOZ poinformował H. H., że nie przedstawiła żadnych nowych dowodów w sprawie i nadal nie ma podstaw do nadania żądanego numeru, a o jego nadanie nie wystąpił Zarząd Okręgowy Związku A. T. B. (aktualny Prezes ROD [...]) zeznał, iż H. H. wraz z synem i mężem zamieszkuje na terenie ROD [...] w sposób stały oraz że nie ma zdania w kwestii zameldowania jej wraz z synem. W oparciu o całokształt materiału dowodowego organ stwierdził, że H. H. wraz z synem P. H. mieszka na terenie ROD [...] na działce nr [...] przy ul. [...] w P. Zameldowanie osoby przebywającej na terenie ogródków działkowych w sposób stały lub czasowy jest zgodne z prawem. Jednak przeszkodą do orzeczenia o zameldowaniu H. H. wraz z synem P. H. jest brak numeru porządkowego, który nie został nadany z urzędu ani na wniosek H. H., a Zarząd Okręgowy [...] również nie wystąpił o jego nadanie i nie jest zainteresowany nadaniem tego numeru. Organ podkreślił, że numeru porządkowego nie nadano zarówno działce nr [...] użytkowanej przez H. H., jak również całemu terenowi ROD [...] przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołała się H. H. podkreślając że od 1996 r. zamieszkuje wraz z rodziną w budynku na terenie ROD [...] przy ul. [...] w P. w sposób stały, co potwierdziły oględziny. Natomiast GEOPOZ odmówił nadania numeru porządkowego na wniosek skarżącej, jak również nie uczynił tego z urzędu, a Zarząd [...] nie jest tym w ogóle zainteresowany. Działka nr [...] spełnia wystarczające warunki mieszkaniowe do zameldowania na pobyt stały, a skarżąca nie ma możliwości zamieszkania w innym miejscu. Ponadto faktem ogólnie znanym jest, że na terenie niektórych ogródków działkowych w P. zamieszkują działkowcy posiadający tam stałe zameldowanie. Zameldowanie jest potrzebne skarżącej w różnych sytuacjach życiowych, np. uzyskania pracy, przyjęcia dziecka do przedszkola i szkoły, zapisania się do lekarza rodzinnego itp. Ponadto istnieje obowiązek meldunkowy, którego wykonanie urząd uniemożliwia skarżącej przez odmowę zameldowania. Skarżąca podkreśliła też, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Skarżąca zawnioskowała także, by Wojewoda spowodował "urzędowe nadanie numeru porządkowego" dla budynku na działce nr [...] na terenie ROD [...], co umożliwi skarżącej zameldowanie na pobyt stały, podkreślając że zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432) oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym może nastąpić także z urzędu. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zameldowaniu H. H. wraz z synem P. H. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, podzielając ustalenia poczynione przez organ I instancji, stwierdził, iż materiał dowodowy sprawy wskazuje jednoznacznie, że H. H. wraz z rodziną od 1996 r. mieszka w sposób stały w przedmiotowym lokalu, który stanowi ich centrum życiowe, a więc została spełniona przesłanka warunkująca podjęcie decyzji o zameldowaniu. Natomiast organ I instancji oparł się na rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432), które nie jest podstawą prawną w sprawie meldunkowej. Adres: ul. [...] w P. umownie funkcjonuje od lat, a Zarząd Okręgowy [...] nawet nie próbuje uregulować tej kwestii. Ponadto zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy podkreślił, że zameldowanie osoby przebywającej na terenie ogrodów działkowych w sposób stały lub czasowy jest zgodne z prawem. W konsekwencji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki zameldowania H. H. wraz z synem P. H. w domku na działce nr [...] przy ul. [...] w P. Skargę na powyższą decyzję złożył Związek A Zarząd Okręgowy w P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Powołując się na art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419), skarżący wskazał, iż ogrody działkowe nie spełniają celów mieszkaniowych i nie mogą być miejscem zamieszkiwania. Ponadto ustawodawca nie wskazał innych – poza wymienionymi w art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), sytuacji, w których byłoby możliwe określenie miejsca pobytu nie mającego oznaczonego adresu. Zasadniczą przeszkodą zameldowania na terenie ROD [...] jest brak numeru porządkowego dla całej nieruchomości przy ul. [...]. Numeru takiego nie nadano także działce użytkowanej przez H. H., a nie jest nim nr [...] jako oznaczenie działki przez nią użytkowanej. Według art. 9b ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przesłanką zameldowania jest wskazanie numeru domu, względnie również numeru lokalu, a oznaczenie nieruchomości nie może być dowolne – kwestie te reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości oraz Prawo geodezyjne i kartograficzne, w świetle których numer działki przyznany przez ROD nie jest równoznaczny z numerem porządkowym nieruchomości. Nie można zatem uznać, że zameldowanie nastąpiło pod określonym adresem, skoro nie został on nadany przez uprawniony podmiot (gminę). Nadto posadowiona na terenie rodzinnego ogrodu działkowego altana nie jest ani lokalem (w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali) ani budynkiem (w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane), co również wyklucza zameldowanie w tym obiekcie. Skarżący powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r. (V SA 3397/00), z którego wynika, że nie jest zgodny z prawem stały pobyt ludzi w budynku nie spełniającym wymagań techniczno – budowlanych, jak również legalizacja takiego pobytu w postaci zameldowania. Ponadto zdaniem skarżącego w przypadku zameldowania na terenie ogródków działkowych wprowadzony do bazy danych systemu PESEL adres będzie nieprecyzyjny, nie będzie odpowiadał rzeczywistości i nie da możliwości faktycznego ustalenia miejsca pobytu danej osoby. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i powtarzając argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. uczestnicy postępowania: H. H. i M. H. wnieśli o nieuwzględnienie skargi, wskazując, iż zgadzają się ze stanowiskiem Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. W świetle tego przepisu w powiązaniu z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy pobyt stały w danym lokalu oznacza zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów (vide wyrok NSA z dnia 14 maja 2001 r., V SA 1496/00, LEX nr 54454). Natomiast w myśl art. 9b powyższej ustawy zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem (ust. 1), przy czym adres określa się przez podanie: nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego – w gminach, które uzyskały status miasta (ust. 2 pkt 1), a w innych gminach – nazwy miejscowości, numeru domu i lokalu, nazwy gminy, nazwy województwa, kodu pocztowego oraz nazwy ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice (ust. 2 pkt 2). Postępowanie wyjaśniające dla dokonania powyższych ustaleń winno być przeprowadzone przez organ administracyjny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, która wymaga, by organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy. Nie posiada jednak w tym względzie całkowitej dowolności, lecz powinien zmierzać do urzeczywistnienia zasady prawdy obiektywnej. Stąd organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co wynika z art. 77 § 1 kpa. Poczynione ustalenia oraz przeprowadzona ocena materiału dowodowego winna przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w treści decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 kpa). Sąd w niniejszym składzie co do zasady podziela stanowisko organów administracyjnych znajdujące potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, że zameldowanie na działce w ogrodzie działkowym jest zgodne z prawem. Konieczność dokonania zameldowania nie jest bowiem uzależniona od charakteru lokalu zamieszkiwanego przez określone osoby. Obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Należy podkreślić, iż ewidencja ludności polegająca na rejestracji danych o miejscu pobytu (adresie) osób służy także ochronie interesów samych zainteresowanych (np. dzięki zameldowaniu można odnaleźć osobę w przypadku dziedziczenia przez nią majątku) oraz ochronie praw osób trzecich (np. wierzycieli w przypadku "przeprowadzki" dłużnika). Oznacza to, że obowiązek meldunkowy uznać należy w świetle Konstytucji za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki. Nie jest także rzeczą organu właściwego w sprawach ewidencji ludności, dokonywanie oceny, czy określony obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i uzależnianie od tej oceny możliwości zameldowania (vide wyrok NSA z dnia 19.06.2002 r., II SA/Łd 1963/00, OSP 2003/5/69). Nieuprawnione jest także stanowisko, że zameldowanie może nastąpić tylko w budynku lub lokalu mieszkalnym przeznaczonym na cele mieszkaniowe. Wykorzystywanie altany działkowej do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wbrew przeznaczeniu działki rekreacyjnej określonemu w art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) nie wpływa na obowiązek organu meldunkowego rejestracji danej osoby w miejscu faktycznego pobytu. O zameldowaniu lub odmowie zameldowania, w razie wątpliwości, muszą decydować przesłanki wywodzone z przepisów ustawy o ewidencji ludności. Natomiast dopuszczalność wykorzystania altany działkowej na pobyt stały może stanowić przedmiot oceny innych organów w odrębnych postępowaniach. W niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia organów obu instancji, że H. H. wraz z synem P. H. faktycznie zamieszkują w przystosowanym na cele mieszkaniowe budynku położonym na użytkowanej przez H. H. działce oznaczonej numerem [...] na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych [...] w P. przy ul. [...] i to z zamiarem stałego pobytu w tym miejscu, które stanowi dla nich centrum życiowe. Natomiast nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenie organu odwoławczego dotyczące oznaczenia adresu zameldowania przy ul. [...], a mianowicie nr [...]. Nie ulega wątpliwości, iż adres zameldowania, o którym mowa w art. 9b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, musi być adresem rzeczywistym, a użyte w nim numery muszą być nadane zgodnie z obowiązującym prawem i niedopuszczalna jest w tym względzie dowolność. W konsekwencji należy uznać, iż dla wskazania adresu w rozumieniu art. 9b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych niezbędne jest ustalenie numeru porządkowego nieruchomości. Warunków tych nie spełnia adres zameldowania H. H. i jej syna P. H., przyjęty przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w której posłużono się numerem [...] dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., wskazując że adres ten "funkcjonuje umownie". Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że nieruchomości stanowiącej teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w P., na którym położona jest altana zamieszkiwana przez H. H., nie został nadany numer porządkowy. Natomiast numerem porządkowym [...] przy ul. [...] w P. jest oznaczona nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], która według ewidencji gruntów i budynków jest własnością osób fizycznych (vide k. 23 akt adm.). Powyższe oznacza, iż numer [...], który organ odwoławczy wskazał w zaskarżonej decyzji w adresie zameldowanie H. H. i jej syna P. H. nie jest prawidłowym oznaczeniem nieruchomości, na której znajduje się altana H. H., skoro numer [...] został przyporządkowany do innej nieruchomości przy ul. [...] w P., a nieruchomość stanowiąca teren ROD [...] w ogóle nie posiada nadanego numeru porządkowego. Fakt, że brak właściwego oznaczenia nieruchomości uniemożliwia dokonanie zameldowania, w żadnym razie nie uzasadnia posłużenia się w tym celu numerami innego rodzaju, nawet jeśli faktycznie są one przyjęte zwyczajowo dla identyfikacji danej nieruchomości. Taka sytuacja winna natomiast skłonić organ administracji do podjęcia kroków zmierzających do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nadania numeru porządkowego. Obowiązek organu w tym zakresie wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa), z których wynika, że organ powinien prowadzić postępowanie, dążąc do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy zwrócić uwagę, że H. H. pomimo podjętych prób nie mogła spowodować wszczęcia postępowania w tym przedmiocie jako podmiot nieuprawniony. Z kolei Związek A legitymowany w tym zakresie nie złożył stosownego wniosku, nie wykazując zainteresowania prawidłowym oznaczeniem terenu ROD [...]. Wprawdzie organ I instancji zwracał się do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. o nadanie numeru porządkowego dla terenu ROD [...], co jednak nie doprowadziło do zainicjowania stosownego postępowania. W tej sytuacji organ odwoławczy winien był podjąć niezbędne kroki w celu skutecznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie przez właściwy organ, czego jednak zaniechał, pomimo że H. H. w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wyraźnie domagała się, by organ odwoławczy spowodował wszczęcie tego postępowania z urzędu. Powyższe uchybienia świadczą o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 9b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, co rodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji przeprowadzi postępowanie, stosując się do powyższych wskazań. W szczególności podejmie wszelkie niezbędne kroki w celu ustalenia rzeczywistego adresu dla nieruchomości, na której położona jest altana zamieszkiwana przez H. H. wraz z jej synem P. H. W tym celu organ winien w pierwszej kolejności doprowadzić do wszczęcia stosownego postępowania w przedmiocie nadania numeru porządkowego przez właściwy organ. W związku z powyższym organ rozważy także konieczność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt 2 i 3 sentencji wyroku w oparciu o art. 152 i art. 200 powyższej ustawy. /-/B. Koś /-/ B. Sokołowska /-/ T. M. Geremek T.M.d