II SA/Łd 209/08

Dnia 20 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda Lenczewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 roku sprawy ze skargi M. C. i B. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. W dniu 3 grudnia 2007 r. M. i B. małżonkowie C. zgłosili organowi I instancji zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ścianki wspinaczkowej o wysokości 8 m i długości 26 m, jako obiektu małej architektury do realizacji na działce o nr ewid. 106/21, położonej w Ł. przy ul. A. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 kpa zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ścianki wspinaczkowej, objętych zgłoszeniem M. i B. C. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał, iż z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że nośniki ścianki stanowi konstrukcja stalowa, w skład której wchodzi 8 słupów stalowych o wysokości 8 m w rozstawie co 4 m, zakotwionych w fundamentach betonowych, stężonych i połączonych ze sobą kątownikami, tworząc konstrukcję o długości 26 m. Konstrukcja ta zostanie wypełniona od strony zachodniej panelami poliestrowymi z chwytami wspinaczkowymi oraz płytami ze sklejki wodoodpornej, tworząc budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt 4 i pkt 3 oraz art. 28 Prawa budowlanego, organ wywiódł, że roboty budowlane, przez które w myśl art. 3 pkt 7 ustawy należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Innymi słowy, roboty budowlane podane w zgłoszeniu wykraczają poza ramy zgłoszenia, albowiem nie znajdują się one w wykazie robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Na budowę ścianki wspinaczkowej, której część zgodnie z opisem to konstrukcja żelbetowa i stalowa, wymagane jest więc pozwolenie na budowę. Poza tym, w/w ścianka musi spełniać wymagania wszystkich obowiązujących norm i posiadać wszystkie wymagane atesty. Musi być wykonana zgodnie z Europejskimi i Polskimi Normami dotyczącymi sztucznych ścian wspinaczkowych PN-EN 12572, polskim Prawem budowlanym (w szczególności art. 5 i 10) oraz posiadać opinię bezpieczeństwa i higieny użytkowania zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie opiniowania urządzeń i sprzętu sportowego (Dz.U. Nr 63, poz. 395 z dnia 10.06.1997 r.). Powyższy stan faktyczny uzasadniał więc zgłoszenie sprzeciwu, bez wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia dokumentacji. W odwołaniu od powyższej decyzji, M. i B. C. podnieśli, iż decyzja jest wadliwa, ponieważ inwestor ma na imię B., a nie, jak podano w decyzji B. Powołując się na art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, odwołujący zarzucili, iż ustawodawca nie określił, co rozumie pod pojęciem niewielkich obiektów architektury, ani co do masy, gabarytów, czy też innych charakterystycznych cech. Jedyną możliwą oceną jest przeznaczenie i charakter jego wykorzystania. W przekonaniu stron, ich zgłoszenie w całości wypełnia dyspozycję art. 3 pkt 4c Prawa budowlanego, co oznacza, że organ I instancji błędnie przyjął, że wykonanie konstrukcji żelbetowej i stalowej wymaga każdorazowo pozwolenia na budowę. Zdaniem stron, określenie w zgłoszeniu, że sporna ścianka zostanie wykonana według przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw, które to oświadczenie podpisała osoba posiadająca uprawnienia budowlane, powinno stanowić wystarczającą gwarancję prawidłowego zrealizowania inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. z urzędu sprostował oczywistą omyłkę w imieniu jednego z inwestorów – B.C. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ustanawia generalną zasadę obowiązkowego uzyskiwania pozwolenia na prowadzenie wszelkich rodzajów robót budowlanych. Mając na względzie art. 29 ust. 1 pkt 22, art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 3 pkt 4 w/w ustawy, organ odwoławczy podniósł, iż w stosunku do obiektów małej architektury można mówić o określeniu jednej wspólnej cechy, używając nieostrego pojęcia "niewielkie obiekty". Cecha ta odnosi się do gabarytów tych obiektów, co oznacza, że z pewną dozą prawdopodobieństwa można ustalić, że obiekt, ze względu na swe rozmiary zalicza się do kategorii niewielkich. Istotna w tym wypadku jest druga część definicji zawierająca przykładowy katalog takich obiektów budowlanych. Poprawna kwalifikacja danego obiektu jest więc możliwa dopiero po dokonaniu jego analizy na tle konkretnego stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie, wbrew temu co sądzą odwołujący, nieistotne jest, że ścianka ma służyć wyłącznie do prywatnych celów rekreacji codziennej. Przedmiotową ściankę można bowiem określić mianem budowli sportowej o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, nie wymienionej jednak w art. 29-31, na realizację której nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Przepisy art. 29-31 zawierają enumeratywnie wymienione zamierzenia budowlane stanowiące wyjątki od zasady określonej w art. 28. Zgodnie zaś z tym przepisem roboty objęte zgłoszeniem M. i B. C., jak trafnie określił to organ I instancji, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. i B. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organom orzekającym błędne zrozumienie przepisów Prawa budowlanego i brak kompetencji zatrudnionych urzędników. Skarżący podnieśli, iż planowana ścianka przeznaczona jest do celów prywatnych, nie wymaga dojazdu, ani też zasilania w media, nie posiada kubatury użytkowej, nie wpływa na warunki środowiskowe oraz na sąsiednie zabudowania. Oznacza to, że w tej sprawie nie zachodzi konieczność ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia dodatkowo fakt, że wielkość spornej ścianki nie przekracza cytowanego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia niejednego krzyża, a jej funkcja jest podobna do trzepaka. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której wyżej mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja administracyjna, odpowiada przepisom prawa materialnego, określającym prawa i obowiązki stron oraz przepisom procedury administracyjnej, regulującym zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Analizując zgromadzony materiał dowodowy w tym kontekście, Sąd nie dopatrzył się uchybień przepisom prawa, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Poza sporem jest, iż M. i B. małżonkowie C. w dniu 3 grudnia 2007 r. zgłosili organowi I instancji zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ścianki wspinaczkowej o wysokości 8 m i długości 26 m, jako obiektu małej architektury, która miałaby zostać zrealizowana na działce o nr ewid. 106/21, położonej w Ł. przy ul. A. Oceniając dokonane zgłoszenie Prezydent Miasta Ł. w dniu [...] r. na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ścianki wspinaczkowej objętych zgłoszeniem M. i B. C. Zdaniem organu, ścianka wspinaczkowa nie jest obiektem małej architektury. Nie jest także wymieniona wśród obiektów, określonych w art. 29-31 ustawy, co do których wymagane jest zgłoszenie. Wobec tego na jej zrealizowanie potrzebne jest pozwolenie na budowę. Stanowisko organu orzekającego jest w przekonaniu Sądu słuszne. Po myśli art. 28 ust. 1 w/w ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Powyższy przepis ustanawia zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy, pozwolenie na budowę, to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Pod pojęciem budowy stosownie do art. 3 pkt 6 należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowanego. Z kolei, przez roboty budowlane zgodnie z art. 3 pkt 7 należy rozumieć, budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Od zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki, które, co istotne, są jedynymi odstępstwami od wskazanej wyżej reguły. Warto w tym miejscu zauważyć, iż wyjątki te mają charakter katalogu zamkniętego i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Lektura przepisów art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, prowadzi w przekonaniu składu orzekającego do jednoznacznego wniosku, iż budowa ścianki wspinaczkowej nie została wymieniona na liście robót budowlanych i obiektów, co do których inwestor powinien dokonać zgłoszenia. Z pewnością zaś, wbrew temu, co próbują wywieść skarżący, przedmiotowa ścianka wspinaczkowa nie może zostać zaliczona do obiektów małej architektury, o których mowa w art. 3 pkt 4. Przez obiekt małej architektury należy bowiem rozumieć n i e w i e l k i e o b i e k t y, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące do rekreacji codziennej i utrzymania porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, iż cytowany wyżej art. 3 pkt 4 określa definicję legalną obiektów małej architektury. Definicja zawiera określenie jednej wspólnej cechy tej kategorii obiektów budowlanych – odnosi się jedynie do ich gabarytów, używając nieostrego pojęcia "niewielkie obiekty". Mimo takiej konstrukcji definicji, można z pewną dozą prawdopodobieństwa ustalić, czy dany obiekt ze względu na swoje rozmiary zalicza się do kategorii obiektów "niewielkich". Pomocna w tym celu jest więc druga część definicji, która zawiera przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych, które są obiektami małej architektury. Przykładowo obiekt małej architektury stanowi figurka przedstawiająca krasnala, nimfę lub amorka. Obiektem małej architektury jest pergola służąca rozmieszczeniu zieleni ogrodowej, oczko wodne, kaskada, ogród skalny, murowany ogrodowy grill. Nie będzie mógł być natomiast potraktowany jako obiekt małej architektury "urządzony plac zabaw" z piaskownicami, huśtawkami, drabinkami (...), stanowiący "ogródek jordanowski" (ogródek zabaw dla dzieci), pomimo, iż poszczególne z urządzeń wchodzących w skład wyposażenia tego obiektu zalicza się do obiektów małej architektury (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2007, s. 51.). W wyroku z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 213/06 (Lex nr 194610), Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż ocena, w świetle art. 3 pkt 4 lit. "a" Prawa budowlanego, że obiekt jest "niewielki" nie polega tylko na stwierdzeniu jego bezwzględnych wymiarów (wysokości, szerokości, długości), ale wymaga odniesienia wielkości planowanego obiektu do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni. Nie bez znaczenia będzie porównanie wysokości otaczających budowli oraz zasięgu terenu, na którym ma być posadowiona inwestycja, jak również rodzaj przyjętej konstrukcji (konstrukcja ciężka, betonowa, czy lekka, ażurowa). Stąd też, definicja "obiektu małej architektury" zamieszona w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie jest ścisła i precyzyjna, albowiem wskazanie przez ustawodawcę konkretnych wymiarów "obiektu małej architektury" w miejsce określenia "niewielkiego obiektu" nie mogłoby znaleźć zastosowania powszechnego. Nieprecyzyjna definicja "obiektu małej architektury" powoduje to, że należy ją interpretować indywidualnie do danego stanu faktycznego sprawy. Powyższy pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przenosząc zatem powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż rację mają organy orzekające twierdząc, że ścianka wspinaczkowa, którą zamierzali wybudować skarżący M. i B. C., już chociażby ze względu na jej stalową i żelbetową konstrukcję oraz gabaryty (wysokość 8 m, długość 26 m) nie mogła zostać zaliczona do obiektów małej architektury. Z pewnością zaś, błędem byłoby przyrównywać ją do trzepaka, czy niejednego przydrożnego krzyża, tak jak robią to skarżący. Co więcej, skoro, jak już zostało to na wstępie podniesione, realizacja takiego obiektu nie została wymieniona w art. 29-31 Prawa budowlanego, to nie budzi żadnych wątpliwości, że dla rozpoczęcia budowy ścianki wspinaczkowej inwestorzy winni legitymować się, ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, tak jak wymaga tego art. 28 ustawy. W takiej sytuacji, jeśli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę właściwy organ zobligowany jest wnieść sprzeciw (art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Prezydent Miasta Ł. zgłaszając w wymaganym terminie sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ścianki wspinaczkowej, objętych zgłoszeniem M. i B. C. postąpił, w ocenie Sądu, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Skoro zatem organom orzekającym nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej, Sąd zobligowany był oddalić skargę. O powyższym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). B.C. B.C.