II SA/Ol 58/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wymeldowania 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Prezydent decyzją z dnia "[...]", na wniosek M.Z., orzekł o wymeldowaniu I.Z. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego położonego "[...]". Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że I.Z. nie mieszka w przedmiotowym lokalu od 5 lat, co potwierdzili sąsiedzi. Lokal ten opuścił dobrowolnie, zabierając większość rzeczy osobistych, jednak posiada do niego klucze. Po rozwodzie z wnioskodawczynią, założył on nową rodzinę, z którą mieszka w K. Wymeldowanie z przedmiotowego lokalu uzależnił od znalezienia innego lokalu mieszkalnego dla siebie i swojej rodziny. Ponadto Zarząd Budynków Komunalnych wypowiedział I.Z. umowę najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego ze skutkiem na dzień 31 marca 2008 r. z powodu niezamieszkiwania w tymże lokalu przez okres dłuższy niż 12 miesięcy. Powyższe w ocenie Prezydenta dowodzi, iż I.Z. nie przebywa stale w tym mieszkaniu, a dalsze zameldowanie stanowi fikcję meldunkową. Uzasadnia to wymeldowanie go na podstawie art. 15 ust. 2 w związku z art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, ze zmianami). W odwołaniu od powyższej decyzji I.Z. zarzucił, że nie miał możliwości zweryfikowania twierdzeń sąsiadów przesłuchanych przez funkcjonariusza Policji. Wskazał, że odbierał korespondencję kierowaną do niego na adres spornego lokalu i w tym mieszkaniu został aresztowany trzy lata temu. Podniósł także, że po rozwodzie z wnioskodawczynią pracował za granicą i poza domem. Pięć lat temu zamieszkał w warsztacie z uwagi na fakt, iż do spornego lokalu wprowadził się konkubent byłej żony. Odwołujący zaprzeczył, jakoby mieszkał z nową rodziną w K. i stwierdził, że zamierza wprowadzić się do spornego mieszkania. Podniósł też, że wprawdzie pięć lat temu wyprowadził się dobrowolnie, to jednak ponownie po kilku miesiącach zamieszkał pod spornym adresem. Wojewoda decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) zwanej dalej jako Kpa, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie decyzji o wymeldowaniu, nie było wyczerpujące, a decyzja ta została wydana przedwcześnie. Wskazał na konieczność ustalenia tytułu prawnego wnioskodawczyni do spornego lokalu, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych obowiązek zawiadomienia organu gminy o opuszczeniu lokalu przez osobę, która nie dopełniła obowiązku meldunkowego, ciąży między innymi na najemcy, zaś z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że najemcą jest odwołujący. Wojewoda zalecił ponadto organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia daty i przyczyny opuszczenia przez odwołującego się spornego lokalu mieszkalnego, dostępności dla niego tego lokalu oraz ustalenia dat i przyczyn ewentualnych interwencji Policji w lokalu, podejmowania przez odwołującego się prób ponownego tam zamieszkania, faktu i terminu partycypowania w kosztach utrzymania spornego mieszkania oraz czy znajdują się tam jego rzeczy osobiste. W skardze na tę decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie, M.Z. zakwestionowała zasadność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż w jej ocenie okoliczności sprawy zostały już wyjaśnione. I.Z. wyprowadził się dobrowolnie z przedmiotowego lokalu mieszkalnego pięć lat temu, zabierając większość swoich rzeczy osobistych i oświadczając, że zakłada nową rodzinę. Zdaniem skarżącej, odwołujący się nigdzie nie pracował, w szczególności za granicą, gdyż nie płaci zasądzonych alimentów. W związku z długami był poszukiwany przez Policję i komornika. Nigdy nie podejmował interwencji z udziałem Policji w przedmiotowym lokalu, gdyż posiada do niego klucze i ma do niego swobodny dostęp, ponieważ czasem odwiedzał córkę. I.Z. nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania od 10 lat i nie podejmuje prób powrotu do tego lokalu z obawy przed możliwością aresztowania z powodu ciążących na nim długów. W ocenie skarżącej odwołującemu się zależy wyłącznie na meldunku, a nie możliwości zamieszkania, gdyż jego centrum życiowe znajduje się w K., gdzie zamieszkuje z synem i przyszłą żoną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i dodał, że nie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz istniejące wątpliwości, wskazane w zaskarżonej decyzji, wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Merytoryczną decyzję wyda organ pierwszej instancji po uzupełnieniu materiału dowodowego zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż została ona podjęta z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją uchylono do ponownego rozpoznania decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie wymeldowania. Organ odwoławczy uznał bowiem, że postępowanie wyjaśniające nie było wyczerpujące i wskazał okoliczności faktyczne, które - w jego ocenie - wymagają ustalenia. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że ten typ decyzji kasacyjnej może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, jednakże oceni równocześnie, że postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Taka sytuacja zaistnieje, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające wprawdzie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 612 oraz niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt I OSK 884/06, i niepublikowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2167/06). W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Żadne natomiast inne wady postępowania, czy też wady decyzji organu pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, gdyż zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność, o czym stanowi art. 15 Kpa. W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu pierwszej instancji było ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki określone w art.15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zmianami), to jest, czy I.Z. faktycznie, w sposób trwały i dobrowolny, opuścił miejsce pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. Okoliczności te, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, zostały ustalone przez organ I instancji w prawidłowo przeprowadzony postępowaniu wyjaśniającym. Prezydent Miasta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wymeldowania I.Z., którego pismem z dnia 14 sierpnia 2007 r. wezwał do złożenia wyjaśnień w sprawie. Zainteresowany złożył takie wyjaśnienia w dniu 22 sierpnia 2007 r. Organ, wzywając strony na rozprawę, wskazał na obowiązek przedłożenia ewentualnych nowych dowodów, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 90 § 2 pkt 1 Kpa. Z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 9 października 2007 r. nie wynika, aby naruszone zostały uprawnienia stron postępowania przewidziane w art. 95 § 1 Kpa. Prezydent Miasta powiadomił ponadto strony o zgromadzonym materiale dowodowym oraz miejscu i czasie, w którym mogą zapoznać się z tymi dowodami, jak też wypowiedzieć się co do zabranych dowodów i materiałów, co w ocenie Sądu stanowi o realizacji zasady przewidzianej w art. 81 Kpa. Również zagwarantowana w art. 10 § 1 Kpa zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, obligująca organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów nie została w niniejszej sprawie naruszona. Prezydent ocenił w uzasadnieniu decyzji zgromadzone w sprawie dowody i wskazał na fakty, które uznał za udowodnione. Organ orzekający podał, że I.Z. dobrowolnie opuścił przedmiotowy lokal, zabierając z niego większość swoich rzeczy, mieszka ponadto z nową rodziną, a w lokalu, w którym jest zameldowany, nie ma już centrum swoich spraw życiowych. Dopełnienie obowiązku wymeldowania się uzależnił on od znalezienia mieszkania. Ustalenia faktyczne zostały oparte na zebranym materiale dowodowym z dokumentów i zeznań stron złożonych na rozprawie. Powyższe ustalenia pozwoliły organowi pierwszej instancji uznać, że nie można mówić, aby w przedmiotowym lokalu I.Z. przebywał stale w rozumieniu art. 6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wprawdzie I.Z. zarzucił w odwołaniu, że nie miał możliwości zweryfikowania twierdzeń sąsiadów oraz podniósł okoliczności, które jego zdaniem miały wskazywać na stały jego pobyt w przedmiotowym mieszkaniu, jednakże należy zauważyć, że te zarzuty i argumenty mogły być zgłoszone już przed organem pierwszej instancji. Odwołujący się miał bowiem zapewniony czynny udział w postępowaniu toczącym się przed tym organem. Ponadto nie można uznać, aby wskazał on na nowe istotne dla sprawy okoliczności, nie wynikające już z dowodów zebranych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zauważyć należy, że kwestionuje on sposób pozyskania dowodów przez organy Policji, jednakże nie zaprzecza w zasadzie faktom przez nich ustalonym. Ponadto nie podaje nazwiska jakiegokolwiek świadka, który mógłby potwierdzić jego twierdzenia o stałym zamieszkiwaniu w przedmiotowym mieszkaniu. Wskazać również należy na okoliczność utraty uprawnień zainteresowanego do przebywania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Potwierdza to fakt opuszczenia tego mieszkania co najmniej na rok przed datą wypowiedzenia umowy najmu. Odwołujący się, odnosząc się do tej kwestii, nie podważa ani faktu wypowiedzenia umowy, ani - co istotne - przyczyn tego wypowiedzenia, to jest niezamieszkiwania w spornym lokalu. Konsekwentnie w toku całego postępowania przed organami obu instancji I.Z. podaje, że z przedmiotowego mieszkania wyprowadził się dobrowolnie z uwagi na orzeczenie o rozwodzie oraz chęć uniknięcia konfliktów z konkubentem byłej żony, twierdzenia tej treści zawarte są także w odwołaniu. Z treści wniosku skarżącej z dnia 8 sierpnia 2007 r., pisma Komendy Miejskiej Policji w A z dnia 22 sierpnia 2007 r., protokołu z rozprawy, a także twierdzeń I.Z. wynika, kiedy opuścił on przedmiotowe mieszkanie. W odwołaniu podał on wprawdzie, że mieszkał na ul. "[...]" trzy lata temu i został tam aresztowany, to jednak twierdzenia te są gołosłowne i sprzeczne z dowodami zgromadzonymi w sprawie. Jednak nawet te okoliczności nie świadczą o tym, że I.Z. podczas postępowania, poprzedzającego wydanie decyzji o wymeldowaniu, zamieszkiwał w tymże lokalu i tam koncentrował swoje sprawy życiowe. Przeciwnie z treści pisma Kierownika Posterunku Policji w B, sporządzonego na podstawie wywiadu z uczestnikiem postępowania, można wysnuć wręcz odmienny wniosek. Szczególnie w sytuacji, gdy nie zaprzeczał on wobec funkcjonariusza Policji, iż nie mieszka w "[...]" i zobowiązał się do dopełnienia obowiązku meldunkowego. Z akt sprawy wynika również, że I.Z. dysponuje kluczami do mieszkania, z którego został wymeldowany, wobec czego ma on swobodny do niego dostęp. Brak jest zatem uzasadnienia dla konieczności wyjaśnienia, czy dostęp do tego mieszkania jest dla I.Z. utrudniony, szczególnie jeżeli uwzględni się, że stwierdził on, że odwiedzał w tym mieszkaniu córkę. Materiał dowodowy pozwala również, w ocenie Sądu, wyjaśnić kwestię ustalenia miejsca koncentracji spraw życiowych I.Z. szczególnie w świetle deklarowanego przez niego zamiaru ponownego zamieszkania w spornym mieszkaniu wraz z nową rodziną. Na podstawie akt sprawy administracyjnej można też zweryfikować twierdzenia zainteresowanego o tym, iż w mieszkaniu przy "[...]" odbierał kierowaną do niego korespondencję. Do akt tych zostało dołączone pismo Sądu Rejonowego w A z dnia 13 marca 2007 r., w którym jako adres zamieszkania I.Z. wskazany jest K. i pod tym adresem doręczano mu pisma w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zaleceń organu odwoławczego dotyczących tytułu prawnego M.Z. do przedmiotowego lokalu, wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych decyzję o wymeldowaniu organ gminy może wydać także z urzędu. Nie jest zatem konieczne ustalenie istnienia tytułu prawnego skarżącej do spornego lokalu mieszkalnego. Pismo skarżącej może być bowiem traktowane jako informacja, stanowiąca podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Nie można zatem stwierdzić, aby w stanie faktycznym sprawy zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, gdyż wszystkie istotne dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy okoliczności zostały ustalone. Jeżeli Wojewoda, po analizie akt niniejszej sprawy, uznał jednak za niezbędne uzupełnienie materiału dowodowego, to miał możliwość uczynienia tego wyłącznie w trybie art. 136 Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda weźmie pod uwagę powyższe rozważania oraz ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podgląd, że sam zamiar stałego pobytu pod oznaczonym adresem nie stanowi jeszcze o zamieszkaniu tam osoby, która ma być wymeldowana, lecz musi być on połączony z przebywaniem, które polega na skoncentrowaniu w tym miejscu swoich osobistych i majątkowych interesów. Ocena tego zamiaru nie może się sprowadzać do bezkrytycznego przyjęcia oświadczeń tej osoby dotyczącej jej woli wewnętrznej, z pominięciem czynników obiektywnych pozostających w sprzeczności z tą wolą. Nie można pominąć tego, że w obecnym stanie prawnym ewidencja ludności jest instytucją służącą wyłącznie odzwierciedlaniu stanu faktycznego, która dostarcza wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu bądź zajmowanego pomieszczenia. Zameldowanie zaś w lokalu, jak stanowi art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu tylko potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Zameldowanie nie daje więc żadnego tytułu prawnego do lokalu, a jedynie wskazuje, pod jakim adresem realizowany jest obowiązek meldunkowy wynikający z art. 4 tej ustawy, przy czym według art. 5 ust.2 tejże ustawy w tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego. Należy również pamiętać o tym, iż ustawodawca nie sprecyzował jaki charakter ma mieć opuszczenie przez osobę miejsca stałego pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia lokalu ma być potwierdzony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym spełnienie przesłanki opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego ma miejsce wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z jej własnej woli. Jednakże wypracowane zostało także stanowisko, zgodnie z którym o opuszczeniu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych można mówić wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1424/99, z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 108/00, z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3078/00). I.Z. natomiast nawet nie powoływał się na to, iż środki takie, zmierzające do ponownego zamieszkania w przedmiotowym lokalu, podejmował. W związku z tym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.