I OSK 1029/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 23 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 177/08 odrzucające skargę [...] S.A. w K. na pismo Okręgowego Inspektora Pracy w Z. G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zniesienia wystąpienia inspektora pracy postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 21 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę [...] Spółka Akcyjna w K. na pismo Okręgowego Inspektora Pracy w Z. G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zniesienia wystąpienia inspektora pracy. W uzasadnieniu stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka wniosła skargę na pismo Okręgowego Inspektora Pracy w Z. G. z dnia [...], które stanowiło ustosunkowanie się do odpowiedzi skarżącej na wystąpienie inspektora pracy, skierowane do niej na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy. W wydanym wystąpieniu (którego uchylenia odmówił Okręgowy Inspektor Pracy, skarżonym skargą pismem) inspektor pracy wniósł do spółki jako pracodawcy o "planowanie, a następnie udzielanie pracownikom dni wolnych od pracy wynikających z rozkładu w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, niedziele święta tak aby dnie te nie zaczynały się czy też kończyły w ramach doby, w której pracownik wykonywał pracę". Wskazano, że w myśl przepisu art. 33 ust. 1 ustawy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 oraz 6 i 7 (pkt 1), kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8 ( pkt 2 ). Stosownie zaś do przepisu art. 36 ustawy wystąpienie, o którym mowa w art. 11 pkt 8, powinno zawierać wnioski pokontrolne i ich podstawę prawną zaś podmiot kontrolowany lub organ sprawujący nad nim nadzór, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić odpowiedni organ Państwowej Inspekcji Pracy o terminie i sposobie realizacji wniosków pokontrolnych. Sąd wskazał, że regulacja dotycząca wystąpień zawarta w przytoczonych przepisach ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku jest tożsama z uregulowaniami jakie zawierała w przepisach art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21d uchylonej z dniem 1 lipca 2007 roku ustawy z dnia 6 marca 1981 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 ze zm.). W postanowieniu sygn. akt I OSK 788/07 NSA podkreślił, iż w przeciwieństwie do decyzji, wystąpienie nie jest bezwzględnym zobowiązaniem do działania lub zaniechania, które w konsekwencji może wiązać się ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wystąpienie inspektora pracy jest niewładczą formą nadzoru nad kontrolowanym pracodawcą. Niezastosowanie się przez pracodawcę do wskazań zawartych w wystąpieniu inspektora pracy nie pociąga za sobą sankcji administracyjnej. Nie jest też ono poddane egzekucji, więc nie ma wpływu na sytuację prawną strony. Kryterium kwalifikującym dany akt administracyjny jako decyzję jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie, kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki przez bezpośrednie nałożenie na nią określonych obowiązków lub przyznanie albo odmowę przyznania określonych uprawnień, czy też stwierdzenie istnienia prawnego obowiązku lub uprawnienia. W postanowieniu sygn. akt I OSK 198/07 NSA stwierdził, iż wystąpienie inspektora pracy nie może być też traktowane jako inny akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Wywiódł, iż wskazany przepis wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, dla istnienia czego niezbędny jest ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wystąpieniem inspektora pracy, a możliwością realizacji uprawnień. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie związek taki nie występuje. Podano, że wystąpienie z dnia [...] września 2007 r. ma za swój przedmiot materię, która nie została zastrzeżona dla władczych form działania organów Państwowej Inspekcji Pracy (art. 11 pkt 1-1 ustawy o PIP ). Wystąpienie to nie rodzi żadnego obowiązku po stronie spółki, jak również nie stwarza po stronie pracowników skarżącej spółki żadnego uprawnienia. Skarżąca nie musi się bowiem temu wystąpieniu podporządkować, gdyż jej obowiązkiem jest wyłącznie zawiadomienie inspektora pracy w terminie określonym w wystąpieniu o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Niepodporządkowanie się takiemu wystąpieniu nie kwalifikuje się także do zastosowania egzekucji administracyjnej. Wystąpienie inspektora pracy z dnia [...] września 2007 roku zawiera w swej treści stwierdzenie naruszenia prawa pracy oraz wniosek o jego usunięcie. Zawiera więc w istocie jedynie wskazówkę, sugestię, życzenie czy postulat usunięcia naruszenia prawa, pozbawiony charakteru stanowczego właściwego dla polecenia czy nakazu. Nie ma zatem cech rozstrzygnięcia administracyjnego, dotyczącego praw i obowiązków adresata wystąpienia. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu art.11 pkt 8) ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie z którą wystąpienie I Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy nie rodzi żadnego obowiązku po stronie pracodawcy, a jest jedynie "wskazówką, sugestią, życzeniem czy postulatem usunięcia naruszenia prawa"; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) przepisu art. 3 § 2 pkt 4) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez błędne uznanie, że wystąpienie inspektora Państwowej Inspekcji w rozumieniu przepisu art. 11 pkt 8) ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz odmowa zniesienia tego wystąpienia nie należą do katalogu innych niż decyzja aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; b) przepisu art. 58 § 1 pkt 1) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez błędne przyjęcie, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a tym samym poprzez odrzucenie skargi. Stwierdzono, że sprawa niniejsza mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., albowiem wystąpienie Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy oraz odmowa jego zniesienia są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skutkiem działań nadzorczych inspektora jest powstanie po stronie pracodawcy obowiązku określonego zachowania się względem pracownika albo innego podmiotu. Na tej podstawie działaniom nadzorczym inspektora pracy można przypisać funkcję administrowania w imieniu państwa. Kierując się treścią wystąpienia inspektora pracy należy zaliczyć ją do działań administracji o charakterze faktycznym. Z art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wynika, że wystąpienie Inspektora rodzi po stronie jego adresata obowiązek określonego zachowania się. Zobowiązanie bowiem do zawiadomienia inspektora pracy o sposobie i terminie wykonania wniosków ujętych w wystąpieniu, jest zobowiązaniem do wykonania zaleceń zawartych we wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez błędne uznanie, że wystąpienie Inspektora Państwowej Inspekcji w rozumieniu przepisu art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz odmowa zniesienia tego wystąpienia nie należą do katalogu innych niż decyzja aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa jest nieuzasadniony. Wystąpienie Okręgowego Inspektora Pracy w Z. G. z dnia [...] września 2007 r. nie miało charakteru aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków. Zgodnie z tym przepisem są to akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji - tu wystąpieniem inspektora pracy a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku), będącego w tym przypadku przedmiotem tego wystąpienia i wynikającego z przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie związek taki nie zaistniał. Wystąpienie z dnia [...] września 2007 r. bowiem nie rodzi żadnego obowiązku po stronie skarżącego w rozpoznawanej sprawie, ani też nie stwarza żadnego uprawnienia po stronie pracownika. Nie ma ono charakteru władczego i skarżący nie musi się temu wystąpieniu podporządkować. Jego obowiązkiem jest wyłącznie zawiadomienie inspektora pracy w terminie określonym w wystąpieniu o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Przedmiotowe wystąpienie w istocie swej stanowi zalecenie czy też postulat usunięcia naruszenia prawa przez pracodawcę. Wskazany w nim obowiązek, nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych skutków w przypadku jego niewykonania. Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje bowiem żadnej sankcji administracyjnej za nierespektowanie wystąpienia inspektora pracy przez jego adresata. Nie jest też ono poddane egzekucji, więc nie ma wpływu na sytuację prawną strony. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest również nieuzasadniony. Skoro bowiem wystąpienie Okręgowego Inspektora Pracy nie stanowi wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 aktu lub czynności to prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki, iż skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.