II OSK 579/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1776/06 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1776/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy Warszawa Ursynów z dnia [...] października 1998 r. [...] o wymeldowaniu L., Z. , A. i A. R. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Wymeldowując L., Z., A. i A. R. Burmistrz Gminy Warszawa Ursynów wskazał, że zostały spełnione łącznie przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174, ze zm.), to jest nastąpiło opuszczenie lokalu i utrata uprawnień do pobytu w tym lokalu. Odwołanie od decyzji wniósł Z. R., kwestionując podjęte rozstrzygnięcie. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) Wojewoda Mazowiecki podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osobę można wymeldować w drodze decyzji administracyjnej, gdy utraci uprawnienia do przebywania w lokalu i opuści lokal. Nie budziło wątpliwości organu, że Z. R. z rodziną utracili na podstawie prawomocnego wyroku sądu orzekającego eksmisję uprawnienia do pobytu w tym lokalu. Organ wyjaśnił także, iż orzeczona eksmisja nie przesądza o utracie prawa własności i nie pozbawia zainteresowanych możliwości dochodzenia swoich praw majątkowych czy rozliczeń finansowych w postępowaniu cywilnym. W badanej sprawie orzeczona eksmisja stanowi wyłącznie o utracie uprawnień Z. R. i jego rodziny do przybywania w tym lokalu. Wojewoda stwierdził ponadto, że została także spełniona druga niezbędna przesłanka do wydania decyzji o wymeldowaniu, jaką jest opuszczenie lokalu (wykonano orzeczoną prawomocnie eksmisję). Organ nie uznał przy tym argumentu podnoszonego przez Z. R., że nie miał on zamiaru zmiany miejsca zamieszkania, a został z lokalu usunięty przy użyciu środka przymusu. W skardze Z. R. wniósł o uchylenie decyzji z powodu jej niezgodności z prawem. Jego zdaniem Wojewoda rażąco naruszył prawo, ponieważ pomimo że postępowanie wyjaśniające w sprawie nie zostało zakończone, co wynika z dokumentu Urzędu Wojewódzkiego z dnia 11 stycznia 1999 r. sygn. akt SO V 5110/483/98 adresowanego do L. i A. R., zdecydował się rozstrzygnąć sprawę. Skarżący stwierdził również, iż Wojewoda nie uwzględnił faktu dokonania eksmisji przez komornika z naruszeniem prawa, jak również nie ustosunkował się i zignorował skargę z dnia 25 lutego 1999 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. uczestniczka postępowania L. R. oświadczyła, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie nie zamieszkuje wraz z rodziną od momentu wykonania czynności eksmisyjnych przez komornika (od dnia 25 lutego 1998 r.). Podała również, że po wykonaniu eksmisji zamieszkała wraz z mężem i dziećmi w lokalu zastępczym przy ul. Stokłosy 7/82. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. IV SA/Wa 1776/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynika, iż warunkiem wymeldowania danej osoby jest jednoznaczne ustalenie, czy osoba utraciła uprawnienia do przebywania w lokalu i czy faktycznie go opuściła. Należy bowiem mieć na względzie, że zameldowanie powinno pełnić wyłącznie funkcję ewidencyjną, umożliwiając określenie miejsca zamieszkiwania danej osoby. Zameldowanie, jak również wymeldowanie jest zatem tylko i wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących pobytu. Z tego powodu dla zapewnienia zgodności pomiędzy stanem faktycznym a zapisami w ewidencji ludności niezbędne jest, aby organy meldunkowe mogły wymuszać na obywatelu pewne czynności służące rejestracji miejsca pobytu osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu lub też poprzez własne rozstrzygnięcia zastępować takie czynności w celu uzyskania zgodności między ewidencją a istniejącym stanem rzeczy. Wskazując na powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż zebrany materiał dowodowy pozwalał na wymeldowanie skarżącego i jego rodziny z lokalu przy ul. [...]. Wskazał, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa Wydział II Cywilny z dnia [...] maja 1995 r. sygn. akt [...] orzeczono eksmisję Z. i L. R. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Powyższy wyrok stanowi wystarczający dowód utraty przez skarżącego uprawnień do przebywania w przedmiotowym lokalu. Spełniona została również druga przesłanka wymeldowania, jaką jest opuszczenie lokalu. Fakt ten potwierdza wykonanie przez Komornika Sądowego Rewiru XIII przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy Mokotowa orzeczonej eksmisji w dniu [...] lutego 1998 r. Sąd podkreślił też, że z oświadczenia L. R. złożonego do protokołu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. wynika, że skarżący wraz z rodziną faktycznie opuścił lokal i od dnia wykonania czynności eksmisyjnych, to jest od dnia [...] lutego 1998 r. zamieszkuje w lokalu zastępczym przy ul. [...] w Warszawie. Sąd pierwszej instancji odniósł się także do kwestii eksmisji wobec zarzutu Z. R., że zmuszony był opuścić lokal pod przymusem. Wyjaśnił, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie ma charakter trwały i jest dobrowolne. Zaznaczył przy tym jednak, że przymusowe opuszczenie lokalu przez osobę w nim zameldowaną nie może stanowić przesłanki wymeldowania jedynie wówczas, gdy było wynikiem bezprawnych działań lub zachowań innych osób. W odniesieniu do skarżącego taka sytuacja nie zaistniała, bowiem opuszczenie lokalu wskutek wykonania wyroku orzekającego eksmisję jest dobrowolnym opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż wykonanie eksmisji nastąpiło z naruszeniem prawa Sąd stwierdził, że pozostaje to bez wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia. W sprawie o wymeldowanie ani organy administracji ani sądy administracyjne nie badają prawidłowości wykonania czynności egzekucyjnych. Komornik związany jest przepisami Kodeksu postępowania cywilnego m.in. co do sposobu prowadzenia egzekucji i na jego czynności przysługuje skarga wnoszona do właściwego sądu rejonowego (art. 767 § 1 K.p.c.). Sąd zauważył również, że z akt nie wynika, aby działania komornika zostały przez skarżącego prawnie zakwestionowane. Skargę kasacyjną złożyła L. R. zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na dopuszczeniu wymeldowania osoby, która bez własnej woli opuściła lokal w wyniku eksmisji. Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędną interpretację i oddalenie na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. wniosku Z. R. o zawieszenie postępowania. Wskazując na powyższe L. R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Przyznała, że miejsce stałego pobytu opuściła wraz z rodziną w wyniku bezprawnej - jej zdaniem - eksmisji, przeprowadzonej w dniu [...] lutego 1998 r. przez Komornika Sądowego Rewiru XIII przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy Mokotowa na podstawie wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa z dnia [...] maja 1995 r. sygn. akt [...]. W ocenie L. R. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że opuszczenie lokalu wskutek wykonaniu wyroku orzekającego eksmisję jest dobrowolnym opuszczeniem lokalu. Zaznaczyła też, że powołane w uzasadnieniu wyroku tezy z orzecznictwa dotyczyły innych zagadnień prawnych i nie potwierdzają stanowiska Sądu. Zdaniem skarżącej opuszczenie lokalu jest to nie tylko fizyczne nie przebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu; o opuszczeniu stałego miejsca zamieszkania można mówić tylko wówczas, gdy jest ono dobrowolne i ma charakter trwały. L. R. wskazała, że z obowiązujących przepisów nie wynika, aby nawet prawomocny wyrok w sprawie o eksmisję wywoływał jakiekolwiek automatyczne skutki w kwestii wymeldowania, czy też w kwestii ustaleń faktycznych dokonywanych w postępowaniu o wymeldowanie, prowadzonym przez organy administracji. Nie jest zatem do przyjęcia pogląd, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 ustawy dopuścił możliwość wymeldowania osób, które bez własnej woli, w wyniku eksmisji, pod przymusem opuściły miejsce stałego pobytu. Skarżąca wyraziła też opinię, że dla celów wymeldowania zamiar opuszczenia lokalu należy łączyć z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów; zamiar ten można określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Zdaniem L. R. nie można się zgodzić z tym, że w sprawie taki przypadek miał miejsce. Pomimo przeprowadzenia eksmisji nie pogodziła się nigdy z przymusowym opuszczeniem miejsca stałego pobytu, o czym świadczą przede wszystkim podjęte przez nią i małżonka kroki prawne zmierzające do uchylenia decyzji w sprawie wymeldowania w obu instancjach administracyjnych, a także kroki podjęte w celu wznowienia postępowania dotyczącego eksmisji. O braku woli opuszczenia miejsca stałego pobytu świadczą również wnioski o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Podsumowując L. R. stwierdziła, że jeżeli do opuszczenia lokalu doszło pod przymusem, to nie zaszły przesłanki do wydania decyzji o wymeldowaniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca podniosła, że w dniu 16 grudnia 2008 r. Z. R. złożył wniosek o zawieszenie postępowania ze względu na toczące się postępowania przed Sądem Rejonowym dla Mokotowa: w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem (sygn. akt [...]) oraz w sprawie z powództwa skarżącego przeciwko SBM Stokłosy o nakazanie rozliczeń finansowych (sygn. akt [...]). Pomimo to Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek o zawieszenie postępowania. Zdaniem skarżącej, choć w myśl art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi celowość zawieszenia postępowania została pozostawiona ocenie sądu, to jednak uznanie Sądu w tym zakresie nie może być dowolne. W tej sprawie rozstrzygnięcie kwestii prawidłowości wymeldowania uczestniczki oraz jej rodziny zależy od rozstrzygnięcia, które zapadnie w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174, obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca opuściła lokal wraz z rodziną bez własnej woli, w wyniku eksmisji. Zgodnie z tym przepisem organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zasadnie wywodzi autor skargi kasacyjnej, że nie każde opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stanowi podstawę do orzeczenia o wymeldowaniu. Dla stwierdzenia, że nastąpiło opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych konieczne jest ustalenie, że opuszczenie to miało charakter dobrowolny, było wynikiem realizacji uprzednio powziętego zamiaru zmiany miejsca pobytu i przeniesienia centrum swych spraw życiowych w inne miejsce. W tym miejscu podnieść należy, że wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji przymusowe wykonanie obowiązku opuszczenia lokalu w trybie egzekucji komorniczej nie może być kwalifikowane jako "dobrowolne" opuszczenie lokalu. Ta myląca wypowiedź Sądu nie dyskwalifikuje jednak uzasadnienia zaskarżonego wyroku i zawartych w nim istotnych dla sprawy wniosków, które okazały się trafne. Sąd pierwszej instancji odnosił się bowiem do szerszego zagadnienia prawnego związanego z następstwami wykonania wyroków sądów powszechnych w kontekście stosowania przez organy administracji art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Doszedł do przekonania, że wykonanie orzeczenia o eksmisji stwarza przesłanki do wymeldowania osoby z lokalu. Stanowisko to należy podzielić. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie ukształtowany jest pogląd, że na równi z opuszczeniem lokalu w rozumieniu omawianego przepisu należy traktować wykonanie przez komornika sądowego w drodze postępowania egzekucyjnego prawomocnego orzeczenia sądowego nakazującego eksmisję danej osoby z lokalu (por. wyroki: z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II OSK 519/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 788/08, publ. Lex nr 498351, zob. też wyrok z dnia 7 marca 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 519/96, teza publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykonania prawomocnego wyroku sądu powszechnego orzekającego eksmisję nie można bowiem uznawać za działanie nielegalne. (stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w tezowanym wyroku z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II OSK 65/05; publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy też zwrócić uwagę na treść art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z wyrażoną tam zasadą poszanowania prawa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Nie można zatem, wbrew orzeczeniu sądowemu zaopatrzonemu w klauzulę wykonalności, podważać rozstrzygnięcia nakazującego opuszczenie lokalu, a w przypadku wykonania eksmisji na drodze postępowania egzekucyjnego twierdzić, że opuszczenie w tej sytuacji miejsca pobytu jako nie mające charakteru dobrowolnego, nie jest opuszczeniem lokalu w znaczeniu wynikającym z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Dokonując wykładni tego przepisu należy również mieć na uwadze, że istotą postępowania w sprawie o wymeldowanie osoby z lokalu jest zapewnienie zgodności zapisów w ewidencji ludności z rzeczywistym miejscem pobytu danej osoby. Jeśli zatem osoba nie przebywa w dotychczasowym miejscu pobytu, a opuszczenie miało charakter dobrowolny lub wynikało z czynności właściwego organu mającego swe oparcie w prawie, stwarza to podstawę do orzeczenia o wymeldowaniu tej osoby (zob. wyrok z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 195/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych powodów nieusprawiedliwionym okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Tylko na marginesie sprawy Sąd wyjaśnia skarżącej, że starania o wzruszenie prawomocnych orzeczeń będących podstawą eksmisji nie mogą być wystarczającą podstawą do utrzymania zameldowania osoby w danym lokalu. Podkreślić należy, iż przepisy meldunkowe nie mogą służyć utrzymaniu fikcji pobytu w lokalu osoby, która nie tylko rzeczywiście w nim przebywa, a ponadto - zgodnie z prawomocnym wyrokiem - nie powinna w nim przebywać. Odrębną kwestią jest natomiast to, że nic nie stoi na przeszkodzie by skarżąca (wraz z rodziną) ponownie zameldowała się w lokalu, w razie gdyby skutecznie przywrócono jej uprawnienie do lokalu bądź przywrócono utracone posiadanie (zob. wyrok z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 247/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie był zasadny również zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia występowania w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawdopodobieństwo wystąpienia takich przesłanek w tej sprawie nie uzasadniało zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Nie może bowiem ujść z pola widzenia fakt, że postępowania, jakie zostały wszczęte na wniosek członka rodziny skarżącej, dotyczyły zagadnienia rozstrzygniętego już prawomocnym orzeczeniem sądowym. Tymczasem instytucja zawieszenia postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. powinna mieć zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach, gdy istotne dla sprawy zagadnienie nie zostało jeszcze (w ogóle) rozstrzygnięte przez właściwy organ lub Sąd, a jednocześnie jest przedmiotem toczącego się postępowania przed tym organem lub Sądem. Mając na względzie powyższe, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - postanowił orzec jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.