I SA/Wa 1025/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2008 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta D. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta D. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1958 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1957 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczonej numerem [...], stanowiącej współwłasność w 4/5 F. K. i w 1/5 W. i R. M. – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa podał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., orzeczeniem z dnia [...] lipca 1957 r. wydanym w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu obwieszczenia Przewodniczącego P.K.P.G. z dnia 26 stycznia 1952 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 31), orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości opisanej powyżej, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 1958 r. Komisja Odwoławcza ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie z dnia [...] lipca 1957 r. Z ustaleń organu wynika, że Minister Infrastruktury – na skutek wniosku M. M. i W. M. o stwierdzenie nieważności powyższych rozstrzygnięć – decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. stwierdził nieważność zarówno decyzji z dnia [...] sierpnia 1958 r. jak również orzeczenia z dnia [...] lipca 1957 r. W decyzji wskazano, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), a w szczególności art. 2, 4, 5, 8 i 13 dekretu. Po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Budownictwa stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ który prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Minister Budownictwa, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r. sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1, poz. 35, stwierdził, iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Organ podał, że kwestionowana decyzja z dnia [...] sierpnia 1958 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie z dnia [...] lipca 1957 r. wydane zostały w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) i art. 28 oraz 29 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz.70) oraz § 2 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1958 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz. U. Nr 36, poz. 341), a zatem wedle powyższych przepisów oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać zasadność i prawidłowość wywłaszczenia. Według art. 2 powołanego dekretu "Prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie dekretu służy wykonawcom narodowych planów gospodarczych". Natomiast zgodnie z art. 5 tego dekretu "zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych – na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej – jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie". Minister Budownictwa podał, że wywłaszczenia dokonano na podstawie dwóch wniosków o wywłaszczenie, tj. wniosku z dnia 7 lipca 1950 r., który dotyczył części nieruchomości o pow. [...] m2 oraz wniosku z dnia 10 września 1951 r., który dotyczył innej części tej samej nieruchomości o pow. [...] m2, złożonych przez Zakłady [...] w S. w celu budowy [...], co miały potwierdzać zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego PKPG z dnia [...] stycznia 1950 r. odnoszące się do części nieruchomości o pow. [...] m2 oraz zezwolenie z dnia [...] sierpnia 1951 r. odnoszące się do części nieruchomości o pow. [...] m2; przy czym zezwolenie z dnia [...] stycznia 1950 r. zostało wydane dla Dyrekcji Okręgowej w G. – Zakład Osiedli [...], która jednak nie wnioskowała o wywłaszczenie. Zatem w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 2 i art. 5 powołanego dekretu. Zdaniem Ministra Budownictwa o fakcie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa świadczy także wniosek o wywłaszczenie z dnia 7 lipca 1950 r., który nie zawierał wszystkich elementów wskazanych w art. 17 ust. 2 powołanego dekretu, m. in. nie wskazywał nieruchomości przeznaczonej pod wywłaszczenie, ani jej ogólnej powierzchni. W związku z powyższym Minister Budownictwa stwierdził, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] lipca 1957 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 2 i art. 5 oraz art. 17 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa odnoszącą się do rażącego naruszenia prawa. Wadą rażącego naruszenia prawa dotknięta jest również decyzja Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1958 r. skoro utrzymała w mocy powyższe orzeczenie z dnia [...] lipca 1957 r. Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem Ministra Budownictwa, pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa. Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, jeżeli nastąpiło odpłatne zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co wskazał m. in. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów sygn. akt III AZP 4/92 z dnia 28 maja 1992 r. opubl. OSNC 1992/12/211. W trakcie postępowania nadzorczego stwierdzono, że nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, które stanowiłyby przeszkodę do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Minister Budownictwa, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98, publ. ONSA 1/99, podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, należy odróżnić skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi, w tym przypadku wydanym w dniu [...] kwietnia 2003 r. sygn. akt [...] przez Sąd Rejonowy w D. postanowieniem o stwierdzeniu nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1985 r. W sytuacji, gdy Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie orzeczenia z dnia [...] lipca 1957 r. utrzymanego w mocy decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 1958 r. – organ nadzoru w postępowaniu administracyjnym bada skutki prawne wywołane przez powyższe rozstrzygnięcia, a nie skutki prawne postanowienia sądu powszechnego z dnia [...] kwietnia 2003 r. o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta D., zarzucając naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, a przez to niezastosowanie art. 158 § 2 kpa – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest błędna, bowiem nieodwracalne skutki prawne są następstwem nie tylko postanowienia sądu powszechnego z dnia [...] kwietnia 2003 r. o stwierdzeniu zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, ale przede wszystkim wynikają z uznanych za nieważne decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący także podniósł, iż organ nie ustosunkował się do przytoczonych przez skarżącego orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności wyroku NSA sygn. akt IV SA 930/97, stwierdzającego, iż do stosowania art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa dochodzi wówczas, gdy na skutek powstania po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji nieodwracalnych skutków prawnych nie jest możliwa restytucja stanu prawnego istniejącego przed wydaniem tej decyzji; a w niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Także z wyroku NSA z dnia 23 listopada 1987 r. wynika, iż nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine kpa) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestionowana decyzja z dnia [...] sierpnia 1958 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie z dnia [...] lipca 1957 r. wydane zostały w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) i art. 28 oraz 29 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz.70) oraz § 2 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1958 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz. U. Nr 36, poz. 341), a zatem wedle powyższych przepisów oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać zasadność i prawidłowość wywłaszczenia. Prawidłowo Minister Budownictwa stwierdził, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] lipca 1957 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 2 i art. 5 oraz art. 17 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa odnoszącą się do rażącego naruszenia prawa. Wadą rażącego naruszenia prawa dotknięta jest również decyzja Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1958 r. skoro utrzymała w mocy powyższe orzeczenie z dnia [...] lipca 1957 r. Zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd nie podziela zarzutu strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja jest błędna, ponieważ nieodwracalne skutki prawne wynikają również z postanowienia z dnia [...] kwietnia 2003 r. o stwierdzeniu zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. Prawidłowo Minister Budownictwa uznał, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa. Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, jeżeli nastąpiło odpłatne zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Sąd podziela stanowisko organu, iż w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, które stanowiłyby przeszkodę do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, należy odróżnić skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi, w tym przypadku wydanym w dniu [...] kwietnia 2003 r. przez Sąd Rejonowy w D. postanowieniem o stwierdzeniu nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1985 r. W sytuacji, gdy Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie orzeczenia z dnia [...] lipca 1957 r. utrzymanego w mocy decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 1958 r. – organ nadzoru w postępowaniu administracyjnym bada skutki prawne wywołane przez powyższe rozstrzygnięcia (decyzja), a nie skutki prawne postanowienia sądu powszechnego z dnia [...] kwietnia 2003 r. o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 3