I SA/Wa 193/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2008 r. sprawy ze skargi P. S. A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę Ś., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w Ś., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], utrzymała tę decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa komunalizacyjna z dnia 10 maja 1990 r.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W. opisanej powyżej nieruchomości. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Organ stwierdził, że P. S.A. nie mogą wywodzić, że przedsiębiorstwo P. dysponowało prawem zarządu wynikającym z ogólnie obowiązującego aktu normatywnego, ani też wiązać tylko z faktycznym posiadaniem lub władaniem nieruchomością. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez Gminę W. własności opisanej powyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę stwierdziła, że kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma kwestia czy skarżąca spółka uzyskała do przedmiotowej nieruchomości materialnoprawny tytuł prawny przed dniem 27 maja 1990 r. Ustalając tę kwestię organ wskazał, że mienie niemieckich kolei na obszarze tzw. Ziem Odzyskanych przeszło na własność Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17). Zgodnie z przepisami tej ustawy mienie to stało się mieniem ogólnonarodowym i jako takie mogło być dopiero wydzielone na potrzeby P. przez właściwe organy w przewidzianym do tego trybie, a nie w sposób dorozumiany. Tryb przekazywania nieruchomości państwowych w zarząd regulowały przed 27 maja 1990 r. następujące akty prawne jako przepisy ogólne: ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), wcześniej ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) oraz dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47, poz. 354). W świetle tych regulacji ustanowienie prawa zarządu nie podlegało domniemaniu lub wywodzeniu bezpośrednio z ogólnie obowiązujących przepisów. W szczególności zgodnie z art. 38 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że skoro P. nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Tym samym wobec braku prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r., to przedmiotowa nieruchomość jako mienie ogólnonarodowe należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego podlega komunalizacji. Dlatego też decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez gminę jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138). Strona skarżąca zarzuciła, że organ drugiej instancji nie dokonał żadnych ustaleń na okoliczność objęcia przez skarżącego nieruchomości we władanie, nie wyjaśnił także statusu tego mienia, jego przeznaczenia, a także podstawy jego nabycia przez P. Powołując się na regulacje dotyczące P. obowiązujące od 1926 r. skarżący wywiódł istnienie prawa zarządu z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 43, poz. 321). Strona skarżąca zarzuca ponadto pominięcie przez organ art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o Przedsiębiorstwie Państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, póz. 138 ze zm.). Organ nie zbadał zatem czy w stanie faktycznym sprawy występuje negatywna przesłanka komunalizacji. Podniesiono, że organy nie wzięły pod uwagę, skoro P. dysponowały nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., to nieruchomość ta stała się jej mieniem, okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość stanowi "infrastrukturę kolejową" w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (tak w sprawie I OSK 1457/06; I OSK 1947/06; I OSK 1456/06 oraz I OSK 187/07). W niniejszej sprawie Sąd to stanowisko w całości podziela. Pojęcie "należące do" użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, potwierdzała ona jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania nieruchomością, który uprawnia do władania nieruchomością. Jednak nie jest odwrotnie, że korzystanie z nieruchomości kreuje prawo zarządu. Zaznaczyć trzeba, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że P. nie legitymował się na dzień 27 maja 1990 r. (tj. dzień, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo zatem ustaliły, że została spełniona materialnoprawna przesłanka komunalizacji. Władanie nieruchomością przez P. - a więc określony stan faktyczny – nie mają żadnego wpływu na dopuszczalność komunalizacji. Taką przeszkodą w przedmiotowej sprawie byłoby jedynie istnienie w obrocie prawnym decyzji o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd. Z akt rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że objęta decyzją komunalizacyjną nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że słusznie organ odwoławczy uznał, iż decyzja o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowa. W tej sytuacji za bezzasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego, Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku