VII SA/Wa 370/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008r. sprawy ze skargi A. i M. W., E. i W. W., E. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Starosta G. decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz A. M. pozwolenia na przebudowę garażu na lokal usługowy - warsztat mechaniki pojazdowej, rozbudowę o garaż z częścią socjalną oraz nadbudowę pomieszczeń mieszkalnych budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...] obr. H. ). o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji wystąpili do Wojewody [...] E. i W. W., wskazując naruszenie ustaleń planu miejscowego z uwagi na uciążliwość inwestycji dla środowiska. Wojewoda [....] decyzją z dnia [...] lipca 2005r., Nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2005r., z uwagi na brak posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W wyniku odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] . Skargę na powyższą decyzję rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 marca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1572/05, uchylił decyzję organu odwoławczego i wskazał, że organy rozważając kwestie przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym w sposób niedostateczny rozważyły zasięg obszaru oddziaływania omawianej inwestycji i związaną w tym zakresie kwestię przymiotu strony skarżących. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2005r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku E. i W. W. uwzględniając wskazania Sądu, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r., Nr [...] , odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. Odwołania od wymienionej decyzji złożone przez E. i W. W. , E. i J. B. , oraz A. i M. W. rozpatrywał GINB, który decyzją z dnia [...] stycznia 2007r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Tak podjęte rozstrzygnięcie uzasadnił okolicznością, iż warsztat mechaniki pojazdowej, może w istotny sposób oddziaływać na nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji. Organ podkreślił także, że przebudowa dotyczy również rozbudowy obiektu budowlanego. Powyższe uwarunkowania mogą zatem uzasadniać interes prawny wnioskodawców. Wobec powyższego organ pierwszej instancji stopnia wojewódzkiego wszczął postępowanie nieważnościowe. Jednocześnie pismami z dnia 17 maja 2007r. wystąpił o zajęcie stanowiska poprzez wyrażenie opinii dotyczącej określenia zakresu uciążliwości dwustanowiskowego warsztatu mechaniki pojazdowej usytuowanego przy ul.[...] w G. , do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - Delegatura w L. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. pismem dnia 1 czerwca 2007r. wyjaśnił, że nie jest kompetentny do wyrażania opinii jeszcze nie użytkowanego warsztatu samochodowego, wskazując równocześnie, iż w świetle obowiązujących przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), dwustanowiskowy warsztat samochodowy nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem inwestor nie miał obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie dokonywał uzgodnień przewidzianych w art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.). Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska - Delegatura w L. , pismem z dnia 12 czerwca 2007r. poinformował, iż w wyniku przeprowadzonej wizji na terenie nieruchomości objętej zamierzeniem gdzie prowadzone są roboty budowlane, wobec wskazań inwestora ustalono, iż perspektywiczna działalność usługowa zamierzenia będzie polegała wyłącznie na wykonywaniu prac związanych z naprawą zawieszenia, hamulców, ustawianiem geometrii podwozia, wymianą olejów. Może ona stanowić dla mieszkańców sąsiednich budynków uciążliwość ze względu na emisję hałasu do środowiska, nie mniej jednak w chwili obecnej organ ochrony środowiska nie jest w stanie określić pomiarowej wielkości emisji hałasu do środowiska. W oparciu o zebrany materiał dowodowy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. Organ wojewódzki stwierdził, iż działka E. i W. W. przy ul. R. w G. nie graniczy z działką inwestora jest bowiem oddzielona od niej szerokością ulicy R. jest również działką nr [...] , a zatem nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Przepisy ochrony środowiska nie zaliczają dwustanowiskowego warsztatu obsługi środków transportu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Dlatego też w ocenie organu wojewódzkiego uciążliwość przedsięwzięcia sprowadzająca się do lokalu warsztatowego, gdy nieruchomość zainteresowanych nie znajduje się w obszarze jego oddziaływania, wyklucza przypisanie zainteresowanym praw strony. Również fakt rozbudowy obiektu o garaż i nadbudowa pomieszczeń mieszkalnych na działce 892 (20 m od nieruchomości zainteresowanych) nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Skoro zatem postępowanie nieważnościowe wszczęto na wniosek osoby nie posiadającej przymiotu strony przesądziło to o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania nieważnościowego i obowiązku organu do umorzenia postępowania. W wyniku odwołania A. i M. W., E. i W. W. oraz E. i J. B. od tej decyzji sprawę rozpoznawał GINB, który decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powołując art. 157 § 2 kpa, art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. w odniesieniu do materiału przedmiotowej sprawy stwierdził, że odległość działki E. i W. W. jak również fakt, że projektowany warsztat przewiduje dwa stanowiska robocze-diagnostyczne i obsługowe dla wykonywania obsługi technicznej oraz bieżącej naprawy, bez prac lakierniczych i blacharskich, nie spowodują ograniczeń w zagospodarowaniu terenu zainteresowanych. Tym samym E. i W. W. nie posiadają statusu strony w postępowaniu nieważnościowym. Co do bezzasadnych zarzutów o zignorowaniu zaleceń Sądu organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż Wojewoda występował zarówno do PIS w G. jak i do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wyrażenie opinii, zgodnie z zaleceniami wyjaśnienia kwestii uciążliwości warsztatu. Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli A. i M. W. , E. i W. W. i E. i J. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili, że w zaskarżonej decyzji organ ignoruje zarówno swoje wcześniejsze stanowisko (gdzie uchylił decyzję wojewódzką) jak i wyrok sądowy z dnia 14 marca 2006r., w których to orzeczeniach wskazano kierunek i zakres dalszych ustaleń. Zdaniem skarżących postępowanie wyjaśniające ograniczone zostało do zwrócenia się Inspektora Sanitarnego oraz Inspektora Ochrony Środowiska, których wypowiedzi nic nie wniosły do sprawy, a więc nie można zasadnie twierdzić o braku oddziaływania obiektu warsztatowego na sąsiednie nieruchomości. Według skarżących oczywiste jest, że z prowadzeniem warsztatu wiążą się negatywne emisje hałasu, spalin, pyłów zwłaszcza, że wiele czynności wykonuje się poza budynkiem, na powietrzu, a warsztat będzie usytuowany w ścisłej zabudowie domów jednorodzinnych. Bez zbadania uciążliwości tego obiektu wg skarżących nie może być podjęta decyzja w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy przy wydawaniu decyzji administracyjnej organ nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych. Kontrolowana przez sąd decyzja organu odwoławczego została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem E. i W. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2005r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie A. M. pozwolenia na przebudowę garażu na lokal usługowy - warsztat mechaniki pojazdowej, rozbudowę o garaż z częścią socjalną oraz nadbudowę pomieszczeń mieszkalnych budynku jednorodzinnego w G. przy ul. R. GINB w omawianej decyzji z dnia [...] grudnia 2007r., [...] podzielił stanowisko I instancji i utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę. W oparciu o art. 28 kpa i 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ wskazał, że podstawową kwestią jest ustalenie czy podmiot składający wniosek posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym decyzji, będącej przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym. Dokonanie takiego ustalenia niewątpliwie oznaczało konieczność określenia na podstawie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., jakie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i jakim osobom można przypisać w związku z tym prawo strony, jak również określenie czy warsztat mechaniki samochodowej objęty pozwoleniem, choć nie zaliczony do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie będzie obiektem uciążliwym, a tym samym oddziaływującym na sąsiednie nieruchomości. Rozważając kwestie położenia działki E. i W. W. względem działki inwestora nr ew.[...] (niegranicząca bezpośrednio, oddzielona od projektowanej inwestycji działką stanowiącą ulicę [...] i działką stanowiącą ogrody działkowe - razem ponad 20 m) oraz charakter projektowanego warsztatu i rodzaj usług celem ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, organ cały czas odnosił się tylko do działki E. i W. W. W rozważaniach tych zostali zupełnie pominięci pozostali odwołujący się A. i M. W. oraz E. i J. B., choć w komparycji decyzji organ wskazał, iż decyzję wydaje po rozpatrzeniu odwołania tych osób. Analiza akt postępowania wskazuje, iż początkowo organ wojewódzki odmawiał wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku E. i W. W. odmawiając im statusu strony postępowania, jednakże po uchyleniu takiej odmowy przez organ wyższej instancji, wszczął postępowanie nieważnościowe i następnie po uzyskaniu informacji od organów specjalistycznych stwierdził, że wnioskujący o postępowanie nieważnościowe nie są stroną postępowania nieważnościowego - umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja Wojewody z dnia [...] października 2007r. została doręczona nie tylko wnioskującym E. i W. W. , ale również małż. W. Osoby te oraz małz. B. złożyli odwołanie od decyzji, a organ odwoławczy po rozpatrzeniu tych odwołań utrzymał w mocy decyzję Wojewody umarzającą postępowanie nieważnościowe, odnosząc się w swoich rozważaniach tylko i wyłącznie do kwestii statusu strony małż. W. Organ odwoławczy nie wspominał o pozostałych odwołujących się. Również i ta decyzja została doręczona wszystkim zainteresowanym. Tak więc oba organy doręczały swoje decyzje różnym osobom i od osób tych przyjmowały odwołania, co pozwala przyjąć, że zgodnie z dyspozycją art. 127 § 1 kpa traktowały te osoby jako strony postępowania. Jeżeli więc odwołujący się (poza małż. W. od których pochodził wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia) zostali uznani jako strony bo tylko stronie służy odwołanie, to organ powinien był rozważyć ich interes prawny jako stron w postępowaniu nieważnościowym. Organ odwoławczy pomijając tę kwestię naruszył art. 7 i 77 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, zaś organ I instancji przyjmując bezprzedmiotowość postępowania nadzorczego wszczętego na wniosek nieuprawnionego podmiotu naruszył art. 105 kpa. Powyższe naruszenia przepisów proceduralnych jako mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia stanowią podstawę uchylenia obu decyzji administracyjnych zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzekając ponownie organ rozpatrzy sprawę zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, rozważy kwestię statusu strony postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie z uwzględnieniem zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku sądowego z dnia 14 marca 2006r. i stosownie do poczynionych ustaleń rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 w/w ustawy.