II GSK 807/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. NSA Marek Zalewski Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 253/08 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 253/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. G. na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy Sąd podał, że Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., na podstawie art. 95 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42), po rozpatrzeniu - na wniosek Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Izby Inżynierów Budownictwa - sprawy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, uznał W. G. za winnego czynu z zakresu odpowiedzialności zawodowej (z powodu ukarania przez sąd karny), ujętego w art. 95 pkt 2 Prawa budowlanego i wymierzył mu karę upomnienia z jednoczesnym nałożeniem obowiązku zdania w terminie 1 roku egzaminu, o którym mowa w art. 12 ust. 3 Prawa budowlanego. Rozpatrując odwołanie W. G., w którym zarzucił on organowi wymierzenie zbyt wysokiej kary, Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ jako przesłankę odpowiedzialności W. G., wynikającą z art. 95 pkt 2 Prawa budowlanego, wskazał fakt ukarania go przez sąd powszechny w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Biorąc pod uwagę skalę i rozmiar nieprawidłowości stwierdzonych wyrokiem sądu powszechnego, organ uznał, że wymierzona kara jest adekwatna do popełnionego czynu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W. G. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając organowi naruszenie przepisów § 4, § 10, § 15, § 35 i § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. Nr 194, poz. 1635) oraz naruszenie art. 97 art. 3 i art. 100 Prawa budowlanego. Krajowy Sąd Dyscyplinarny wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. stosuje się w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej w budownictwie, tymczasem sprawa skarżącego dotyczyła odpowiedzialności zawodowej. Organ stwierdził również, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie, ponieważ podstawą ukarania skarżącego było uprzednie ukaranie go przez sąd karny w związku z wykonywaniem samodzielnej funkcji w budownictwie. W tej sytuacji termin przedawnienia nie jest liczony od daty czynu, ale od daty wydania prawomocnego wyroku przez sąd II instancji. Sąd Okręgowy w O. wydał wyrok w dniu [...] stycznia 2005 r., a wniosek Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności zawodowej wpłynął do organu [...] czerwca 2005 r., a wiec przed upływem półrocznego okresu przedawnienia. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że organ nie przeprowadził właściwie postępowania administracyjnego i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.). Zdaniem Sądu, badanie sprawy odpowiedzialności zawodowej należy rozpocząć od ustalenia czy dany występek lub wykroczenie, o jakich mowa w art. 95 pkt 1 Prawa budowlanego, może być rozpatrywany z uwagi na przedawnienie z art. 100 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie Sąd nie przesądził czy przedawnienie nastąpiło, stwierdzając jedynie, że organy nie ustosunkowały się w ogóle do tego faktu, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w świetle art. 95 Prawa budowlanego ukaranym z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie może być ten, kto dopuścił się występków lub wykroczeń określonych w ustawie - Prawo budowlane lub też został z tego tytułu ukarany. W ocenie Sądu dla organu orzekającego o ukaraniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie nie ma znaczenia, czy osoba wykonująca samodzielną funkcję techniczną w budownictwie i posiadająca uprawnienia budowlane została ukarana za popełniony czyn, czy też sąd odstąpił od ukarania - postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie należy przeprowadzić. Tymczasem Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa ustalił stan faktyczny sprawy opierając się wyłącznie na wyroku Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie [...], wyroku Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie [...] oraz zeznaniach W. G., a Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa potwierdził te ustalenia. Tym samym organ nie przesądził kiedy fatycznie powziął wiadomość o popełnieniu czynu powodującego odpowiedzialność zawodową. Z akt sprawy wynika, że przed złożeniem do sądu dyscyplinarnego wniosku przez Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej w sprawie W. G. prowadzone było - z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2003 r. - postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej przeciwko A. K., przy czym wniosek ten został złożony po zapoznaniu się z treścią aktu oskarżenia sporządzonego przez Prokuratora Rejonowego w P., o czym świadczy treść pisma skierowanego do Prokuratury w dniu [...] sierpnia 2003 r. Fakt zaś, że W. G. został objęty tym samym aktem oskarżenia mógłby sugerować, że w dacie zapoznania się z treścią oskarżenia organ powziął wiadomość o popełnieniu przez skarżącego czynu powodującego odpowiedzialność zawodową, natomiast postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte dopiero po prawomocnym skazaniu przez sąd karny (po upływie 5 miesięcy od daty wyroku Sądu Okręgowego w O.). Sąd stwierdził, że do tych okoliczności organy się nie ustosunkowały, a mogą one mieć znaczenie dla kwestii przedawnienia sprawy odpowiedzialności zawodowej W. G.. Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa skargą kasacyjną zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 95 pkt 2 w związku z art. 100 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 95 pkt 2 Prawa budowlanego sześciomiesięczny termin przedawnienia jest liczony od chwili powzięcia przez organy nadzoru budowlanego informacji o zdarzeniu powodującym wszczęcie postępowania karnego, a nie od momentu prawomocnego ukarania w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że ustawodawca wyróżnił podstawy odpowiedzialności zawodowej polegające na dopuszczeniu się występków lub wykroczeń określonych w rozdziale 9 Prawa budowlanego - Przepisy karne oraz związane z faktem ukarania w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zdaniem organu, wyróżnienie tych dwóch podstaw odpowiedzialności powoduje, że należy traktować je rozłącznie. W niniejszej sprawie podstawą ukarania W. G. w trybie odpowiedzialności zawodowej był fakt jego wcześniejszego ukarania przez sąd karny w związku z wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Sąd karny uznał, że W. G. dopuścił się czynu wypełniającego znamiona z art. 220 § 1 Kodeksu karnego. Podstawą ukarania przez sąd karny nie był żaden z przepisów karnych wymienionych w rozdziale 9 Prawa budowlanego. Niezrozumiałe są więc – w ocenie organu - zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywody WSA w W. dotyczące art. 95 pkt 1 Prawa budowlanego, który nie był stosowany przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie. Organ zarzucił, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 95 pkt 2 w związku z art. 100 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, dokonując prawidłowej wykładni tego przepisu należy stwierdzić, że czynem, o którym mowa w art. 100 Prawa budowlanego jest fakt ukarania w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W przypadku prowadzenia postępowania na podstawie art. 95 pkt 2 Prawa budowlanego termin przedawnienia powinien być zatem liczony od momentu powzięcia informacji o tym fakcie przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie strony przyjęcie wykładni zaproponowanej przez WSA powodowałoby niemożność ukarania osoby odpowiedzialnej za zdarzenie na podstawie art. 95 pkt 2, jeżeli przed prawomocnym ukaraniem winnego upłynęło 6 miesięcy od dnia powzięcia informacji o czynie przez nadzór budowlany. Zdaniem organu, w świetle art. 97 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może wystąpić z wnioskiem o ukaranie do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej lub Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej. Do uznania organu nadzoru budowlanego należy, w jakim zakresie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające. Przeprowadzenie tego postępowania nie zwalnia jednak Rzecznika od obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, z ewentualnym wykorzystaniem materiału dowodowego zgromadzonego przez nadzór budowlany. Postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie prowadzą organy samorządu zawodowego inżynierów budownictwa (Okręgowy Sąd Dyscyplinarny i Krajowy Sąd Dyscyplinarny), natomiast o ewentualnym przedawnieniu decyduje powzięcie informacji o czynie przez nadzór budowlany. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy organ stwierdził, że Okręgowy Sąd Dyscyplinarny otrzymawszy wniosek o ukaranie przed upływem 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu karnego II instancji, nie miał obowiązku badać, kiedy nadzór budowlany powziął informacje o czynie, i czy w sprawie nie nastąpiło przedawnienie. Nie naruszył tym samym art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem organu, nawet gdyby w niniejszej sprawie zasadne było badanie terminu, w którym organ nadzoru budowlanego dowiedział się o czynie powodującym odpowiedzialność zawodową, to czynem tym jest ukaranie prawomocnym wyrokiem przez sąd karny, co nastąpiło w dniu [...] stycznia 2005 r. Postępowanie przed Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym wszczęte zostało w dniu [...] czerwca 2005 r., a zatem pomiędzy datą czynu a wszczęciem postępowania nie upłynęło 6 miesięcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., z tym, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. sprowadzają się do twierdzenia, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia o okoliczności odnoszące się do przesłanek związanych z przedawnieniem wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, a zatem, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż w toku postępowania administracyjnego organy dopuściły się naruszenia norm art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej naruszyły wskazane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jest wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących kwestii rozpoczęcia biegu terminu opisanego w art. 100 Prawa budowlanego. Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wskazać, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie regulują przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sprawach odpowiedzialności zawodowej orzekają organy samorządu zawodowego. W wymienionych wyżej aktach prawnych wskazuje się, iż tymi organami są sądy dyscyplinarne, Krajowy Sąd Dyscyplinarny oraz okręgowi rzecznicy odpowiedzialności zawodowej i Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej. Z treści przepisu art. 11 ust. 1 w/w ustawy o samorządach zawodowych wynika, że do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres stosowania k.p.a. obejmuje zatem także postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej, w tym także postępowanie przed okręgowym rzecznikiem odpowiedzialności zawodowej, wszczynane - co do zasady - wnioskiem właściwego organu nadzoru budowlanego. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie także w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez rzeczników w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej (vide wyrok NSA z 25.04.2007 r., sygnatura akt II OSK 672/06, niepublikowany). Ponadto należy stwierdzić, iż poza sporem winna pozostawać okoliczność, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie jest dwuetapowe. Postępowanie merytoryczne prowadzone przed sądem dyscyplinarnym jest poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Skoro w postępowaniu w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej przed sądem dyscyplinarnym znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym nie ma żadnych przeszkód, aby te przepisy były stosowane w postępowaniu wyjaśniającym. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów nie wskazują w jaki sposób i w jakiej formie może zostać zakończone postępowanie wyjaśniające w sprawie z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Oznacza to, że w takim przypadku znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które dopuszczają już na etapie tego postępowania podjęcie określonych decyzji, w tym decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji ustalenia przesłanek przedawnienia wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 100 Prawa budowlanego. Pamiętać przy tym należy, że stosownie do treści art. 26 pkt. 1 w/w ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej prowadzi postępowanie wyjaśniające oraz sprawuje funkcje oskarżyciela w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej. Obowiązkiem okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej jest nie tylko określenie zarzucanego czynu, wskazanie dowodów i uzasadnienie faktyczne oraz prawne, ale także rozważenie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wykluczające wszczęcie postępowania przed okręgowym sądem dyscyplinarnym. Wskazane wyżej okoliczności są ustalane właśnie na etapie postępowania wyjaśniającego. Oczywiście nie oznacza to także, że okoliczności związane z przedawnieniem wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie mogą być badane i oceniane na etapie postępowania przed sądem dyscyplinarnym. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż na każdym etapie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej konieczne jest podjęcie przez organy samorządu zawodowego czynności mających na celu ustalenie istnienia bądź nieistnienia przesłanek wyłączających wszczęcie takiego postępowania. Uwzględniając treść obu decyzji należy stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji wskazujące, iż organy administracji publicznej w żaden sposób nie zbadały okoliczności dotyczących przedawnienia wszczęcia postępowania, jest całkowicie uzasadnione i przesądza o trafności zarzutu tegoż sądu o naruszeniu przez organy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.