II OSK 315/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 187/08 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o uprawnieniach kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. oddalił skargę J.W na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie zmiany decyzji o uprawnieniach kombatanckich. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie decyzją z dnia 16 listopada 2004 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 26 maja 2004 r., którą odmówił J.W. przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu represji przez władze komunistyczne za opozycyjną działalność w Lidze Przyjaciół Żołnierza, pełnienie służby w Wojsku Polskim w latach 1963-1964, skazanie wyrokiem za przechowywanie w domu, w sierpniu 1962 r., broni palnej i amunicji oraz działalność opozycyjną w latach 1962-1981. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powołane we wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich fakty nie wyczerpują żadnych z form represji określonych przez przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Wyrokiem z dnia 6 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 10/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J.W. na powyższą decyzję. Pismem z dnia 10 kwietnia 2007 r. uzupełnionym pismami z 26 czerwca 2007 r. oraz z 20 i 26 listopada 2007 r. J.W. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o zweryfikowanie wydanej w sprawie ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich. Pomimo wezwania przez organ do sprecyzowania treści żądania, J.W. nie uzupełnił pisma przez powołanie jednej z wad określonych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a. Wobec tego, Kierownik Urzędu zakwalifikował pismo strony jako wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Decyzją z dnia 13 grudnia 2007 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 26 maja 2004 r. o odmowie przyznania J.W. uprawnień kombatanckich. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.W. podniósł, że w jego ocenie, przestawione przezeń dowody potwierdzają podleganie represjom, o których mowa w przepisach ustawy o kombatantach zaś jego wniosek o przyznanie uprawnień jest w pełni zasadny. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający podał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.W. nie wskazał nowych okoliczności faktycznych, które byłyby nieznane Kierownikowi Urzędu podczas podejmowania zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że wolą ustawodawcy wyłącznie niektóre represje i to doznane w ściśle określonym okresie czasu stanowią podstawę do uzyskania uprawnień określonych w ustawie o kombatantach. Fakt ten, w ocenie organu, jednoznacznie przemawia za brakiem podstaw do rozszerzania kręgu tych osób jako zgodnego z interesem społecznym. Dodatkowo Kierownik Urzędu dodał, iż zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o kombatantach określony jest zarówno w jej tytule, jak i w przepisach precyzujących pojęcia "działalności kombatanckiej", "działalności równorzędnej z kombatancką", "okresów zaliczanych do takiej działalności" oraz "faktów uznanych za represje wojenne i okresu powojennego". W myśl art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o kombatantach (...), końcową datą działalności uznanej za działalność kombatancką oraz równorzędną z działalnością kombatancką jest koniec 1956 roku. Określając w art. 4 ustawy o kombatantach fakty będące represjami wojennymi i powojennymi ustawodawca wskazał również ich zasięg czasowy. Według pkt 1 i 2 ust. 1 art. 4 jest to zakończenie działań wojennych, a według pkt 4 – okres przebywania w więzieniach polskich do 1956 roku. Ograniczeń czasowych nie przewidziano natomiast, z przyczyn oczywistych, w odniesieniu do faktów, które miały miejsce w ZSRR (art. 4 ust. 1 pkt 3). W świetle powyższego organ stwierdził, iż konstrukcja art. 4 ust. 1 ustawy o kombatantach wskazuje na to, że ustawodawca w sposób celowy uznał, że 1956 rok zamknął okres powojenny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J.W. podniósł, że czuje się pokrzywdzony faktem, iż istnieją przepisy uznające za kombatantów wyłącznie tych, którzy walczyli do 1956 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że w sprawie o przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich została wydana decyzja ostateczna z dnia [...] listopada 2004 r. W tych okolicznościach każde ponowne żądanie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich po wydaniu decyzji ostatecznej, oparte na tych samych faktach i tym samym stanie prawnym co poprzedni wniosek, nie mogło być rozpatrzone przez organ jako nowy (ponowny) wniosek w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich. Wniosek taki mógł być zatem rozpatrzony jako żądanie wszczęcia jednego z trzech nadzwyczajnych postępowań wzruszenia ostatecznej decyzji, tj.: jako wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a., wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-158 k.p.a.), czy też wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją (art. 145-153 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarżący pomimo prośby organu o sprecyzowanie wniosku z dnia 10 kwietnia 2007 r. nie wskazał ustawowych podstaw do wznowienia postępowania, jak również podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i tym samym pozostawił do uznania organu tryb postępowania. W tych okolicznościach Kierownik Urzędu miał podstawy uznać powyższe pismo strony za żądanie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Słuszny interes strony nie może być jednak sprzeczny z przepisem ustawy, ani go zastępować, bowiem zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzuty skarżącego, dotyczące między innymi nieuwzględnienia przez organ orzekający w toku prowadzonego postępowania zgromadzonej przez niego dokumentacji nie miały znaczenia w sprawie. W istocie bowiem skarżący domagał się ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich, w oparciu o te same regulacje prawne i podnosząc te same okoliczności faktyczne, co w niniejszej sprawie, nie jest możliwe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.W. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Zarzucono także naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazał "słusznego interesu strony" w rozumieniu art. 154 k.p.a. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że kontrola Sądu I instancji zaskarżonej decyzji jest wykonywana w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Ponadto, należy stwierdzić, że zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., nie został w skardze kasacyjnej powiązany z żadnym przepisem k.p.a. Natomiast całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 p.p.s.a. z powodu nie przyjęcia przez Sąd I instancji, iż skarżący nie wykazał "słusznego interesu strony" w świetle dyspozycji art. 154 k.p.a. Wynika to z tego, co słusznie podniósł Sąd I instancji, że zgodnie z dyspozycją art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasadą trwałości decyzji ostatecznej, w obrocie prawnym pozostaje wydana przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie prawomocna decyzja z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], która utrzymała w mocy jego decyzję własną z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania J.W. uprawnień kombatanckich z tytułu represji przez władze komunistyczne za opozycyjną działalność w Lidze Przyjaciół Żołnierza, pełnienie służby w Wojsku Polskim w latach 1963-1964, skazanie wyrokiem za przechowywanie w domu, w sierpniu 1962 r., broni palnej i amunicji oraz działalność opozycyjną w latach 1962-1981. Ponadto, należy przypomnieć, że każde postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego zakres przedmiotowy – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej i to tylko pod jednym kątem, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego też z dyspozycji art. 154 § 1 k.p.a. wynika, że możliwość wzruszenia decyzji zachodzi, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przez ustawodawcę spójnika "lub" oznacza, że wystarczy wystąpienie interesu społecznego bądź też tylko słusznego interesu strony. Wymagania interesu społecznego lub słusznego, czyli kwalifikowanego interesu strony powinny być ustalone w danej sprawie i muszą wynikać ze stanu faktycznego i prawnego danej sprawy (wyrok NSA z dnia 26 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 1678/98, opubl. Lex nr 48548). Wynika to z tego, że w świetle dyspozycji art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że powyższe unormowanie wprowadza dwie przesłanki, które muszą łącznie wystąpić. Po pierwsze, przedmiotowa decyzja ostateczna nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania. Po drugie, za wzruszeniem tej decyzji musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast do organu administracji publicznej orzekającego w sprawie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem ostatecznej decyzji. Ponadto, słuszny interes strony nie może być jednak sprzeczny z przepisem ustawy, jak i go zastępować, ponieważ zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa. Dlatego też Sąd I instancji, kontrolując zgodność z prawem decyzji wydanych w trybie art. 154 ma obowiązek badania, czy właściwy organ orzekający w tej sprawie nie przekroczył granic uznania wyznaczonego przesłankami określonymi w tym unormowaniu, to jest interesem społecznym lub słusznym interesem strony, a w szczególności, czy w świetle tych przesłanek sprawa była w ogólne rozpoznawana. Dlatego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej przez skarżącego, które dotyczą błędnej oceny przez Sąd I instancji stanu faktycznego z powodu nieuwzględnienia przez organ orzekający w toku prowadzonego przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego zgromadzonej przez skarżącego dokumentacji nie miały znaczenia w sprawie. W istocie skarżący domaga się bowiem ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich, w oparciu o tożsame unormowania prawne i podnosząc te same okoliczności faktyczne, co w przedmiotowej sprawie, w celu przyznania mu uprawnień kombatanckich, lecz ta przesłanka nie może być uznana za słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. Także całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. z powody przyjęcia przez Sąd stanu faktycznego, który miał być ustalony bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Wynika to z tego, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. dokonał oceny ustaleń prawnych i faktycznych dokonanych przez organ pod kątem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Natomiast uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, w tym także zarzutów podniesionych w skardze, jak i stanowisk pozostałych stron oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wybiórcze biorąc pod uwagę nałożony przez ustawodawcę obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. Z tych względów, z powodu braku usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.