II GSK 859/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska (spr.) NSA Maria Myślińska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Komendanta Wojewódzkiego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 51/08 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję M. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., II. zasądza od E. K. na rzecz M. Komendanta Wojewódzkiego Policji 1060 (tysiąc sześćdziesiąt) złotych, tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 51/08, po rozpoznaniu skargi E. K. na decyzję M. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] nakładającą karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. Sąd orzekał w następujący stanie sprawy. W dniu 2 października 2007 r. na drodze krajowej nr [...] w R. funkcjonariusze policji z Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w R. przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego marki STAR o nr rej. [...] zarejestrowanego na Z. J., a kierowanego przez B. K. W toku kontroli dokumentów, kierujący tym pojazdem przedstawił wypis z licencji na prowadzenie krajowego transportu drogowego rzeczy udzielonej E. K. prowadzącemu Firmę Usługowo-Handlową. Z uwagi na to, że poddany kontroli pojazd marki STAR nie należał do podmiotu, którego dotyczył okazany wypis z licencji, sporządzono protokół kontroli, do którego kierujący pojazdem nie zgłosił uwag. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że przedłożony wypis z licencji dotyczył jego ojca E. K., który zawiesił prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą. Ponadto B. K. oświadczył, iż był przekonany, że wypis z licencji może być wykorzystywany dla różnych pojazdów. W toku postępowania, na żądanie Komendanta Miejskiego Policji w R., skarżący nadesłał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego oraz umowę użyczenia samochodu marki STAR 742 o numerze rejestracyjnym [...], zawartą pomiędzy firmą PPHU I. s.c. Z. J. & K. J. a Firmą Usługowo - Handlową E. K. W toku czynności wyjaśniających organ I instancji, na podstawie informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w N., ustalił, że E. K. wystąpił z wnioskiem o udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie transportu rzeczy. Wniosek ten dotyczył samochodu ciężarowego marki JELCZ S 416 o numerze rejestracyjnym [...]. Skarżący otrzymał licencję w dniu [...] kwietnia 2004 r. Jednocześnie wydano jeden wypis z licencji. Na podstawie oświadczenia E. K. Komendant Miejski Policji w R. ustalił, że w dniu [...] października 2006 r. samochód ciężarowy marki JELCZ S 416 został zbyty. Komendant Miejski Policji w R. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nałożył na E. K. Firma Handlowo - Usługowa z siedzibą w N., na podstawie art. 92 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 w związku z liczbą porządkową 1.2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2088, dalej: u.t.d.), karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. M. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. po rozpatrzeniu sprawy w związku z odwołaniem E. K., decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w R. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek uzyskania przez przedsiębiorcę licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wynika z art. 5 ust. 1 u.t.d. Skarżący działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych rozpoczął [...] marca 2004 r., z wykorzystaniem jednego pojazdu ciężarowego marki JELCZ o nr rej. [...], dla którego w dniu [...] kwietnia 2004 r. uzyskał licencję nr [...] i wypis nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W dniu [...] września 2006 r. skarżący powiadomił Starostwo Powiatowe w N. o zbyciu pojazdu, ale nie złożył wypisu z licencji. Posługiwanie się wypisem z licencji, co ujawniła kontrola drogowa, stanowi podstawę do przyjęcia, że przedsiębiorca traktował zarejestrowaną firmę przez cały czas jako podmiot czynny, mimo przedstawionego zaświadczenia o zawieszeniu działalności gospodarczej. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego należało uznać, że E. K. w okresie od użyczenia pojazdu marki STAR o nr [...], tj. od 1 września 2007 r. do dnia 2 października 2007 r. świadczył usługi przewozowe pojazdem niezgłoszonym do licencji. Wojewódzki Sad Administracyjny uwzględniając skargę stwierdził, że poza sporem jest, iż E. K. Firma - Usługowo - Handlowa posiada licencję Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, udzieloną na okres od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2019 r. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 8 ust 2 pkt 2 u.t.d. wniosek o nadanie licencji powinien zawierać między innymi rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o licencję. Licencja nie zawiera jednak informacji o liczbie i danych identyfikacyjnych pojazdów. Zakres treści licencji określa art. 11 ust. 1 u.t.d. oraz załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. z 2004 roku, nr 153, poz. 1612). Porównując przepisy rozporządzenia z 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów (...), w szczególności treść załącznika nr 3, który zawiera wzór licencji i treść załącznika nr 6, który zawiera wzór wypisu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy WSA stwierdził, że żaden z tych dokumentów nie zawiera rubryki, w której należy ujawnić markę oraz cechy identyfikacyjne pojazdu. W związku z tym należy, zdaniem Sądu uznać, że jedynie kontrola wniosku o wydanie licencji w organie właściwym, pozwala funkcjonariuszom wykonującym funkcje kontrolne ustalić czy wypis, którym legitymuje się kierujący dotyczy właściwego pojazdu. W rozpoznawanej sprawie funkcjonariusze dokonujący kontroli uzyskali od kierującego informację, że przewozi towar pojazdem nie zgłoszonym we wniosku o udzielenie licencji i tylko to uchybienie w dniu [...] października 2007 r. mogło stanowić podstawę zarzutu stawianego skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że art. 14 ust. 1 u.t.d. stanowi, że przewoźnik drogowy jest zobowiązany zgłaszać na piśmie organowi wszelkie zmiany danych o których mowa w art. 8 u.t.d. nie później, niż w terminie 14 dni od ich powstania. Natomiast, jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić o zmianę licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d.). Z przytoczonego uregulowania wynika, że zmiana pojazdu, którym wykonywany jest transport drogowy nie wiąże się ze zmianą licencji, a jedynie z obowiązkiem zgłoszenia tej zmiany w terminie 14 dni od dnia jej powstania. W ocenie WSA, okoliczności sprawy wskazują, iż przewoźnik niewątpliwie naruszył art. 14 ust. 1 u.t.d. przez uchybienie 14 dniowemu terminowi, określonemu w tym przepisie, gdyż umowa użyczenia samochodu marki Star 742 o nr rejestracyjnym [...] nosi datę 1 września 2007 r. zaś wniosek o zmianę danych został złożony w dniu 4 października 2007 r. Powyższe uchybienie może skutkować cofnięciem licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. Zgodnie z powołanym przepisem licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w terminie 14 dni dokumentów o których mowa w art. 14 ust. 1. Zdaniem WSA, organ mógł ewentualnie zastosować jedynie taką sankcję. Nałożenie kary pieniężnej za przewóz towaru pojazdem niezgłoszonym we wniosku o licencję było, w ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nieuzasadnione. Ponadto Sąd I instancji podniósł, że art. 92 ust. 1 u.t.d. ustanawia sankcje za naruszenie przepisów prawa w nim wymienionych. Stanowi on normę penalizującą określone zachowania. W odniesieniu do przepisów o takim charakterze istnieje zakaz stosowania wykładni rozszerzającej, dopuszczającej możliwość karania także w sytuacjach, które nie zostały wymienione w art. 92 ust. 1 u.t.d. Nałożenie kary pieniężnej na podstawie analizowanego przepisu za naruszenie innych aktów prawnych, niż te które zostały w przepisie wskazane, narusza zasadę nullum crimen sine lege i oznacza rażące naruszenie prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1359/2005 LEX nr 281285). M. Komendant Wojewódzki Policji wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 1 w związku l.p. 1.2 załącznika do u.t.d. polegającą na przyjęciu, że konsekwencją wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji może być wyłącznie cofnięcie licencji, a nałożenie kary pieniężnej było nieuzasadnione i pominięciu regulacji zawartej w załączniku do ustawy l.p. 1.2 , który przewiduje karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 u.t.d. polegające na przyjęciu, że M. Komendant Wojewódzki Policji nałożył na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisów innych aktów nie wymienionych w tymże przepisie, gdy tymczasem kara pieniężna została nałożona za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że załącznik do ustawy o transporcie drogowym zawiera katalog naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar za poszczególne naruszenia. Zgodnie z l.p. 1.1 załącznika za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek, kara pieniężna wynosi 8.000 zł. Z kolei zgodnie z l.p. 1.2 za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszony do licencji wymierza się karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. M. Komendant Wojewódzki Policji podniósł, że ustawodawca rozróżnia dwa rodzaje naruszeń obowiązków: wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek oraz wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd wyprowadził błędny wniosek, iż brak jest podstaw do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej. Ze stanowiskiem Sądu można byłoby się zgodzić jedynie w sytuacji, gdyby przedsiębiorca wykonywał transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji, ale przed upływem 14 dniowego terminu, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.t.d. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, które pozwoliło na ustalenie naruszenia przed przedsiębiorcę obowiązku, za które następnie została nałożona kara pieniężna. Ratio lęgis omawianych przepisów przemawia za przyjęciem, że wykonywanie transportu drogowego powinno odbywać się pojazdami zgłoszonymi do licencji, a naruszenie tego obowiązku oprócz konsekwencji w postaci możliwości cofnięcia licencji, powoduje nałożenie kary pieniężnej. M. Komendant Wojewódzki Policji zauważył ponadto, że art. 92 ust. 1 u.t.d. ustanawia sankcje za naruszenie przepisów ustawy to jest ustawy o transporcie drogowym oraz wymienionych w ust. 1 pkt 1-8 przepisów innych aktów prawnych. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że kara pieniężna została nałożona za naruszenie przepisów innych aktów prawnych, niż wymienione w powołanym przepisie, gdyż podstawą jej nałożenia było naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 14 ust. 1 u.t.d.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Policji w R. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Zdaniem Sądu, naruszenie obowiązku określonego w art. 14 ust. 1 u.t.d. nie mogło stanowić podstawy nałożenia kary pieniężnej, lecz ewentualnie skutkować cofnięciem licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że wymierzenie kary za wykonywanie transportu drogowego pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji nastąpiło z naruszeniem art. 92 ust. 1 u.t.d. Ze stanowiskiem WSA nie można się zgodzić z następujących przyczyn. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Licencja udzielana jest na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który winien zawierać między innymi rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca (art. 8 ust. 1 pkt 4 u.d.t.). Ponadto wnioskodawca obowiązany jest dołączyć do wniosku między innymi wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych, a w przypadku, gdy nie jest właścicielem pojazdu, również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nim ( art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d.). Organ udzielający licencji określa w niej dane wymienione w art. 11 ust. 1 u.t.d. oraz wydaje wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji (art. 11 ust. 3 u.t.d.). Na przewoźniku drogowym spoczywa obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania (art. 14 ust. 1 u.t.d.). Jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d). Z przytoczonych uregulowań wynika, że wykonywanie uprawnień wynikających z licencji wiąże się z korzystaniem z konkretnego pojazdu samochodowego, wymienionego we wniosku o udzielenie licencji. W wypadku wykonywania wspomnianych uprawnień przy użyciu pojazdu, który nie został zgłoszony we wniosku o udzielenie licencji dochodzi do naruszenia obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. W stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że przewóz drogowym był wykonywany pojazdem, który nie został wymieniony we wniosku o udzielenie licencji, a więc pojazdem niezgłoszonym do licencji. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wnikające z przepisów ustawy lub przepisów ustaw wymienionych w pkt 1 – 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 u.t.d.). Wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji zostało wymienione w załączniku do ustawy o transporcie drogowym jako naruszenie podlegające karze pieniężnej (lp. 1.2 załącznika). W związku z tym organ przeprowadzający kontrolę, który stwierdził naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji był uprawniony do nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 1.2 załącznika do ustawy. W związku z tym za nietrafne należało uznać stanowisko WSA, że w wypadku, gdy przedsiębiorca wykonuje transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji, brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem WSA, w sytuacji gdy E. K. po zawarciu umowy użyczenia samochodu ciężarowego marki Star 742 o nr rejestracyjnym [...], wbrew obowiązkowi określonemu w art. 14 ust. 1 u.t.d., nie zawiadomił o tym organu, który udzielił licencji, możliwe był wyłącznie cofnięcie licencji na podstawie art. 15 ust. 3 u.t.d. W związku z tak sformułowanym stanowiskiem zauważyć należy, że ewentualne cofnięcie licencji z powodu naruszenia art. 14 ust. 1 może nastąpić niezależnie od nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Zauważyć należy, że podstawą cofnięcia licencji jest zaniedbanie jej posiadacza polegające na nieprzedstawieniu w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa między innymi w art. 14 u.t.d. Wskazane naruszenie obowiązku zgłoszenia organowi, który udzielił licencji wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 u.t.d. jest czym innym, niż wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Są to dwa różne zachowania przedsiębiorcy sprzeczne z przepisami ustawy o transporcie drogowym, z którymi ustawodawca wiąże różne konsekwencje. W wypadku naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 92 ust. 1 wymierzana jest kara pieniężna, natomiast naruszenie obowiązku określonego w art. 14 ust. 1 u.t.d. może stanowić podstawę cofnięcia licencji. W obu wypadkach mamy do czynienia z odrębnymi sprawami w znaczeniu materialnoprawnym. Podkreślenia wymaga, że ich załatwienie należy do właściwości różnych organów administracji publicznej. Do nałożenia kar pieniężnych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli właściwy jest organ ją przeprowadzający. Natomiast cofnięcie licencji, podobnie jak jej udzielenie, odmowa udzielenia lub zmiana należy do organów wymienionych w art. 7 ust. 2 u.t.d. Na marginesie należy zauważyć, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowaniem reguł kompetencji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika by WSA badał zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury, w szczególności by dokonał oceny przyjętych przez organy orzekające w sprawie ustaleń faktycznych. Jest to o tyle istotne, że skarżący kwestionował w skardze ustalenia tych organów, co do wykonywania przez niego przewozu drogowego w dacie przeprowadzenia kontroli, podnosząc, że decyzja została błędnie skierowana do niego. Podkreślić należy, że tylko w wypadku pełnych i prawidłowych ustaleń faktycznych możliwa jest ocena zastosowania przez organy administracji publicznej prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, powinien ocenić legalność zaskarżonej decyzji przede wszystkim w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury, a następnie o ile będą istniały ku temu podstawy, w płaszczyźnie zgodności rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego przy uwzględnieniu poczynionych wyżej uwag. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).