IV SA/Wa 536/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 roku sprawy ze skargi J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PHU C. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) stycznia 2008 roku Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] (w zaskarżonym postanowieniu błędnie podano datę: [...] stycznia 2008 r.) o zawieszeniu postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania J. S. PHU C. od decyzji Wójta Gminy w Ł. z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że J. S. PHU C. odwołał się od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] marca 2007 r., wydanej w wyniku wznowienia postępowania, odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia: budowa Zakładu [...] na produkcję i sprzedaż betonu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. postępowanie odwoławcze zostało zawieszone, bowiem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zawisła sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na ww. przedsięwzięcie. Po wydaniu prawomocnego orzeczenia przez Sąd oddalającego skargę, postępowanie zostało podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Postanowienie o podjęciu postępowania z dnia [...] grudnia 2007 r. zostało zaskarżone przez inwestora – P. Sp. z o. o., w związku czym Kolegium ponownie zawiesiło postępowanie odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. J. S. działający jako przedsiębiorca PHU C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż w postanowieniu z [...] stycznia 2008 r. bezzasadnie wskazano art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jako uzasadniający zawieszenie postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. Organ podniósł, że sprawy dotyczące ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia – budowa Zakładu [...] na produkcję i sprzedaż betonu toczą się przed Kolegium na skutek uchylenia przez sąd administracyjny postanowień SKO w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Każde z tych postępowań było związane z wydaniem ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ł., będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Pozostały zatem wnioski o stwierdzenie nieważności powyższych postanowień. W ocenie organu, postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności postanowień uzgodnieniowych, mają niewątpliwie wpływ na rozpoznanie sprawy z odwołania wnioskodawcy. Ponadto podniesiono, że poprzez "zagadnienie wstępne" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnień lub obowiązków, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Organ doszedł do wniosku, iż w rozpatrywanej sprawie z punktu widzenia prawidłowego postępowania, zasadne jest zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy skargi na postanowienie o jego podjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2008 r. wniósł J. S. PHU C., zarzucając organowi rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] stycznia 2008 r. Skarżący podniósł, iż organ nieprawidłowo zastosował w niniejszym postępowaniu Art. 97 § 1 pkt 2 wskutek błędnej interpretacji pojęcia "zagadnienie wstępne". Podał m. in., iż w przypadku zastosowania tego przepisu organ winien ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W ocenie J. S. rozpoznanie skargi Spółki P. na wydane w toku postępowania postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, nie może mięć wpływu na merytoryczne rozpatrzenie od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2006 r. Ponadto skarżący podkreślił, że wydanie decyzji w sprawie odwołania od decyzji ww. Wójta, nie jest uzależnione od orzeczenia w innym postępowaniu administracyjnym, gdyż cała procedura dotyczy tego samego postępowania, którego strony realizują swoje uprawnienia proceduralne, m. in. poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego Kolegium może znaleźć się w "błędnym kole decyzyjnym", gdyż w przypadku podjęcia postępowania, cała procedura potoczyłaby się od początku. Prowadziłoby to do przedłużania postępowania. Sytuacja taka nie służy realizacji zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie o charakterze procesowym. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] marca 2007 r. przyjmując, ze w sprawie występuje zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. A zatem sądowa kontrola sprowadza się do zbadania, czy w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organ powołanego przepisu. Artykuł 97 § 1 pkt 4 Kpa przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że pod pojęciem tym rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek – postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Tak sformułowana zasada nakłada na organ obowiązek ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. A więc w myśl powołanego przepisu organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (por. wyrok NSA z 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2095/04). Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wójt Gminy Ł. postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, zakończonej decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2006 r. Następnie, po wznowieniu przedmiotowego postępowania powołanym wyżej postanowieniem, wydał decyzję z dnia [...] marca 2007 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. S. działający jako przedsiębiorca pod firmą PHU C. Postępowanie odwoławcze zostało zawieszone, a następnie podjęte. Postanowienie o podjęciu postępowania zostało zaskarżone przez inną stronę postępowania – inwestora P. Sp. z o. o. do sądu administracyjnego. W związku z powyższym organ ponownie zawiesił postępowanie, wyrażając pogląd, że skarga na postanowienie o pojęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, stanowi podstawę do zawieszenia tego postępowania. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do wniosku, że nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w tym postanowieniu, iż w wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o podjęciu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do zawieszenia tego postępowania przez organ w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W rozpatrywanej sprawie organ w istocie nie wyjaśnił na czym opiera stanowisko, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, gdyż nie wykazał, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny skargi na postanowienie o podjęciu postępowania administracyjnego a wydaniem w tym postępowaniu rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. rozpoznaniem odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy Ł. wydanej w wyniku wznowienia postępowania - odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd badając tę sprawę takiej zależności się nie dopatrzył. W ocenie Sądu wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie podjęcia postępowania, nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zbadanie legalności takiego postanowienia nie prowadzi do wydania przez sąd orzeczenia, które może stać się bezpośrednią podstawą wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie. Wynik tego postępowania nie ma wpływu na "rozstrzygnięcie sprawy" tj. na treść rozstrzygnięcia wydanego w wyniku rozpatrzenia odwołania J. S. – PHU C. od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] marca 2007 r., odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Zatem należy uznać, że zarzut skarżącego o bezpodstawnym zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa przez SKO w P., był uzasadniony. Wobec tego, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.