II OSK 1417/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 229/08 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. II OSK 1417/08 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. wydanym w sprawie II SA/Lu 229/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. W., J. K. i W. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2008 r. ([...]). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano m. inn. , iż w postępowaniu administracyjnym przed organami odmówiono nakazania rozbiórki schodów zewnętrznych wybudowanych przez J. P. na działce nr [...] prowadzących do atelier fotograficznego w budynku zlokalizowanym przy ulicy [...] w L.. Postępowanie to zostało wszczęte na skutek zawiadomienia skarżących o samowolnym wykonaniu tychże schodów. Pismo zawierające żądanie ich likwidacji złożyło również [...] Spółka Jawna – M. K., K. K. będące zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...]. Sąd I instancji wykazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie dokonał oględzin nieruchomości i ustalił, że inwestor J. P. legitymuje się decyzją udzielającą pozwolenia na roboty budowlane związane z adaptacją lokalu mieszkalnego na atelier fotograficzne. Oględziny wykazały, że od strony południowej istniejącego atelier wybudowane zostały schody wejściowe wraz z podjazdem dla osób niepełnosprawnych. Według zarządcy nieruchomości schody wybudowane są na działce nr 16, natomiast według oświadczenia inwestora w momencie otrzymania pozwolenia teren na którym wybudowano schody należał do Skarbu Państwa stąd nie było konieczności uzgodnienia budowy schodów ze wspólnotą mieszkaniową, która istnieje od 2003 r. Odmawiając nakazania rozbiórki schodów organ I instancji wskazał, że ich wybudowanie stanowi nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, które nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ II instancji podzielił w całości stanowisko wyrażone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oraz wskazał, że odwołujący mogą dochodzić swych roszczeń z tytułu naruszenia własności na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Rozpoznając skargę od powyższego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podniósł, że została ona wniesiona przez podmioty, które nie mają w spawie interesu prawnego. Bezsporne jest bowiem to że skargę wnieśli członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy [...] w L., jak i to że inwestycja będąca przedmiotem sporu zlokalizowana jest na działce należącej do tej wspólnoty. Powyższe fakty wynikają wprost z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. WSA podkreślił również, że sporządzający skargę zawodowy pełnomocnik występował wyłącznie w imieniu członków wspólnoty. Oznaczało to, iż w tej sytuacji należało rozstrzygnąć czy skarżący będący właścicielami lokali położonych w budynku oznaczonym nr 81 i posiadający prawo do współwłasności działki nr 16 posiadają interes prawny w zaskarżeniu decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu I instancji odpowiedź na powyższe pytanie powinna być przecząca. W uzasadnieniu powyższego poglądu tenże sąd powołał się na przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2000, nr 80, poz. 903 ze zm.), w tym zwłaszcza jej artykuły 3 ust. 1, i 2, art. 6, 19, 20 ust. 1 oraz 21 ust. 1 i podniósł, że jeżeli lokali wyodrębnionych wraz z lokalami niewyodrębnionymi jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu albowiem zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentują ją na zewnątrz, oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W odniesieniu do tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej ustawodawca przewidział obowiązek powołania zarządu, który w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej kieruje i reprezentuje wspólnotę mieszkaniową. Z akt sprawy wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ulicy [...] w L. jest reprezentowana przez zarząd w osobach M. A. K. i K. K. prowadzących działalność gospodarczą [...] S. C. w L.. Tym osobom powierzono jednocześnie obowiązki zarządcy nieruchomością wspólną. Mając powyższe na uwadze sąd I instancji stwierdził, że w sprawie niniejszej podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi był tenże zarząd który poza tym brał czynny udział w postępowaniu ( składał pisma, doręczano mu odpisy wydawanych decyzji, oraz informowano o czynnościach podejmowanych w sprawie). W związku z tym bierna postawa zarządu wspólnoty przejawiająca się brakiem wniesienia odwołania, a następnie skargi do sądu nie może "przenosić" prawa reprezentacji wspólnoty na poszczególnych jej członków. Zwrócono uwagę także na to, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności, jak i na to że budowa nawet niedużych obiektów budowlanych na wspólnej części nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością. To oznacza, że wymagałoby to stosownej uchwały właścicieli lokali. Przytoczona wyżej zasada działa również i w drugą stronę. W sytuacji bowiem naruszenia przez osobą trzecią nieruchomości wspólnej uprawnionym do występowania w jej obronie jest zarząd, który reprezentuje wspólnotę. Oczywiście w pewnych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie występować jako strona postępowania administracyjnego. Taką ewentualność przewiduje przetoczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzecznictwo sądowe. Jego analiza pozwala jednak na stwierdzenie, iż członek wspólnoty winien wykazać konkretną okoliczności, która godzi w jego indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania. W toku postępowania skarżący nie wykazali ani nawet nie próbowali wykazać tego ze mieli własny indywidualny interes prawny przesądzający o możliwości samodzielnego występowania w tym postępowania w charakterze strony. Twierdzenie skarżących, iż wydana decyzja narusza prawo własności członków jest niewystarczające w odniesieniu do ich indywidualnego interesu prawnego. Zarzuty takiej treści mógł bowiem zgłaszać wyłącznie zarząd reprezentujący całą wspólnotę. Sąd I instancji nie dopatrzył się również z urzędu takich argumentów które mogłyby przemawiać za uznaniem skarżących za stronę. Trudno bowiem uznać, iż sporna inwestycja o wymiarach 2,70 x 1,30 m składająca się z dwóch stopni i podjazdu dla wózków inwalidzkich wpływa na sposób użytkowania wspólnej nieruchomości mieszkańców wspólnoty poprzez jakiekolwiek jego ograniczenie. Wskazano poza tym, iż samo błędne skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego a co więcej nie mającej żadnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu nie może uzasadniać istnienia prawa do wniesienia skargi do sądu. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyli w całości Z. W. oraz J. K. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 50 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa przez ustalenie przez Sąd, iż skarżący nie są uprawnieni do wniesienia skargi, gdyż nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji administracyjnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy jako że doprowadziło do oddalenia skargi bez rozważenia przez sąd argumentacji objętej zarzutami merytorycznymi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również: - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane, 2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 i 209 Kodeksu cywilnego, oraz 3) art. 756 w zw. z art. 752 Kc w postaci niezastosowania i nieuwzględnienia powołanych przepisów jako podstawy uzasadniającej stwierdzenie istnienia interesu prawnego uprawniającego skarżących do wniesienia skargi. - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 21 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 oraz 6 ustawy o własności lokali z dnia 24 marca 1994 r. poprzez stwierdzenie, iż w sytuacjach dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej w tym do podejmowania czynności procesowych działać może jedynie wspólnota reprezentowana przez zarząd, co w konsekwencji całkowicie wyłącza oparte na prawie współwłasności uprawnienia indywidualne członków wspólnoty i pozbawia ich interesu prawnego do działania w tym zakresie. Podnosząc powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie kwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów poniesionych kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem kwestionowany wyrok nie narusza prawa. W zawiązku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183§ 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi, albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Oznacza to, że Sąd może oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach zakreślonych przez autora kasacji. Oceniając zasadność wniesionej kasacji we wskazanych wyżej granicach i wobec sformułowania obu zarzutów przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa tj. zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do drugiego z nich. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzut naruszenia kilku przepisów (art. 50 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa, art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 140 i 209 Kc oraz art. 756 w zw. z art. 752 Kc) prezentując pogląd, iż naruszenie to doprowadziło w konsekwencji do bezpodstawnego uznania przez Sąd I instancji, iż skarżący nie mają przymiotu strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższym poglądem nie można się zgodzić. W realiach przedmiotowej sprawy ów przymiot nie mógł być oceniany z powołaniem się na przesłanki wskazane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego albowiem przedmiotowa sprawa nie dotyczyła pozwolenia na budowę schodów wewnętrznych lecz odmowy ich rozbiórki. Nie tylko literalne brzmienie przywołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ale i judykatura w sposób jednoznaczny rozstrzygają, iż tenże przepis ma zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Jest on przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa w związku z tym nie może być wykładany rozszerzająco. Oznacza to, że w innych sprawach takich jak np. dotyczące samowoli budowlanej o tym czy danej osobie przysługuje status strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych tj. na podstawie art. 28 Kpa (por. wyroki NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 679/05, niepubl., oraz z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 497/06, niepubl.). Oznacza to, iż Sąd I instancji nie popełnił błędu odwołując się przy określeniu przesłanek pozwalających na uznanie skarżących na stronę do wymogów zawartych w art. 28 Kpa. Specyfika sprawy polegała jednak dodatkowo na tym, że zarówno skargę do Sądu I instancji jak i skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły osoby będące członkami wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości na której została zrealizowana sporna inwestycja. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu I instancji było również odniesienie się do tej kwestii, która z punktu widzenia możliwości wniesienia skargi miała fundamentalne znaczenie. Otóż, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaprezentował tu pogląd, że podmiotem legitymowanym do jej wniesienia był wyłącznie Zarząd Wspólnoty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy pogląd należy podzielić, albowiem w toku toczącego się postępowania przed sądem I instancji nie sposób było wykazać, iż skarżący legitymowali się własnym interesem prawnym pozwalającym na samodzielne uczestnictwo w tymże postępowaniu w charakterze strony. Podstawę takiego interesu mógł stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający konkretne indywidualne uprawnienie, a zatem stwarzający dla danego podmiotu legitymację procesową. Źródła takiego interesu z pewnością nie stanowiły przywołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu cywilnego jak i Konstytucji RP. Odnoszą się one bowiem do ochrony prawa własności (współwłasności), która może być realizowana z wykorzystaniem podstaw prawnych przewidzianych w Kodeksie cywilnym, oraz reguł postępowania zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego. Oczywiście zasada, iż za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a w szczególności jej zarząd doznaje wyjątku. Wyjątek ten dotyczy jednak wyłączne sytuacji opisanej wyżej tzn. takiej, w której członek wspólnoty wykaże swój własny zindywidualizowany interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego, uzasadniający możliwość występowania w charakterze strony (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, Lex nr 48720). Skarżący przepisu takiego nie wskazali. Również Sąd I instancji rozpoznając sprawę słusznie uznał, iż takowy nie istnieje. Niewielka inwestycja składająca się de facto z dwóch stopni i podjazdu dla wózków inwalidzkich o wymiarach zaledwie 2,70 m x 1,30 m zrealizowana na części nieruchomości pozostającej we współwłasności członków wspólnoty nie podpada bowiem pod żaden przepis prawa, który w ramach postępowania administracyjnego mógłby uzasadniać istnienie interesu prawnego po stronie dwóch jej członków i który pozwalałby inwestycję tę kwestionować przez skuteczne wniesienie przez nich skargi do Sądu administracyjnego. Twierdzenie skarżących jakoby było odmiennie należało odrzucić. W tym stanie rzeczy niezasadne były także i te zarzuty kasacji, które dotyczyły naruszenia pozostałych przepisów w tym wskazanych przepisów prawa materialnego. Trafne wywody Sądu I instancji dotyczące braku przymiotu strony w przypadku skarżących powodują, iż ewentualne rozważania w tym zakresie uznać należy za zbędne. Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 Ppsa.