II SA/Bd 210/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi H. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie pokrycia kosztów dowożenia do szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2007 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. nakazuje ściągnąć od skarżących kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. II SA/Bd 210/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] Wójt Gminy K. odmówił, po rozpatrzeniu wniosku Haliny i Jacka D., pokrycia kosztów dowożenia ich syna Kamila D. do Zespołu Szkół nr [...] w T. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na art. 17 ust 3a pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), uznał, iż obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnemu uczniowi bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewożenia go do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum. Placówką położoną najbliżej miejsca zamieszkania wnioskodawców, umożliwiającą pobieranie nauki przez Kamila D., zgodnie z orzeczeniem Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w A. K. z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] o potrzebie zajęć rewalidacyjno - wychowawczych indywidualnych, jest Zespół Szkół im. P. T. K. S. W. w K., którego dyrektor potwierdził możliwość zorganizowania tego typu zajęć dla wyżej wymienionego niepełnosprawnego dziecka. Wobec zobowiązania się przez Gminę K. do dowożenia do wskazanej placówki, odmówiono pokrycia kosztów dowozu. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu, Halina i Jacek D. podnieśli, iż wymieniony w zaskarżonej decyzji Zespół Szkół w K. nie jest szkołą specjalną w rozumieniu ustawy o systemie oświaty i nie posiada kadry nauczycielskiej przygotowanej do pracy z dziećmi dotkniętymi sprzężoną niepełnosprawnością. Odwołujący się wskazali nadto, iż zapewnienie odpowiedniej formy kształcenia niepełnosprawnego dziecka leży w gestii starosty właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, iż podniesiona w odwołaniu kwestia kompetencji starosty do skierowania Kamila D. do szkoły podstawowej specjalnej w T. nie jest objęta zakresem postępowania. Przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do określenia obowiązku gminy w zakresie pokrycia kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły. Jak ustaliło SKO, w związku ze stwierdzeniem u Kamila D. upośledzenia umysłowego w stopniu głębokim, zaistniała potrzeba zapewnienia mu indywidualnych zajęć rewalidacyjno - wychowawczych. W związku z tym koniecznością stało się znalezienie odpowiedniej szkoły, mającej możliwość ich realizacji. Odpowiednią placówką okazał się być Zespół Szkół im. P. T. K. S. W. w K., który zaproponował zorganizowanie dla Kamila D. odpowiednich indywidualnych zajęć, realizujących wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 stycznia 1997 r. w sprawie zasad organizowania zajęć rewalidacyjno - wychowawczych dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim (Dz. U. Nr 14, poz. 76). Zatem, według organu, skoro możliwe jest umieszczenie dziecka w odpowiedniej placówce położonej w powiecie aleksandrowskim, to nie jest uzasadnione obciążanie gminy kosztami transportu do dalej położonej szkoły w T. Zgodnie bowiem z ustawą o systemie oświaty gmina zobowiązana jest do pokrycia kosztów transportu dziecka niepełnosprawnego do najbliższej szkoły realizującej obowiązek szkolny, a nie do szkoły wybranej przez rodziców, zwłaszcza, ze względu na ograniczone możliwości finansowe jednostki samorządu. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Halinę i Jacka D., którzy wnioskowali o jej uchylenie, względnie uchylenie i orzeczenie co do meritum sprawy. Skarżący zarzucili organowi II instancji, iż nie zbadał dokładnie możliwości zorganizowania przez Zespół Szkół im. P. T. K. S. W. w K. indywidualnych zajęć dla ich syna i nie umożliwił im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Podnieśli także, iż syn ich podlega obowiązkowi uczestniczenia w zajęciach rewalidacyjno - wychowawczych, który w stosunku do niego orzeczono począwszy od roku szkolnego 2007/2008, w związku z czym musiał od września w nich brać udział - nie czekając na zapewnienie mu odpowiedniego kształcenia przez gminę. W ich opinii Zespół Szkół nr [...] w T., wskazany przez Starostwo Powiatowe w A. K., jest placówką specjalną, prowadzącą dla dzieci niepełnosprawnych zajęcia o charakterze rewalidacyjno - wychowawczym w przeciwieństwie do Zespołu Szkół im. P. T. K. S. W. w K., który musiałby je dopiero organizować. Fakt ten potwierdzony został według skarżących przez Wójta Gminy K., poprzez orzeczenie w pierwotnej decyzji o dofinansowaniu w miesiącach od września do listopada 2007 r. dowożenia Kamila do szkoły w T. Nadto skoro, zdaniem skarżących, z art. 71 b ustawy o systemie oświaty wynika obowiązek zapewnienia przez gminę odpowiedniej formy kształcenia dziecka, to niewystarczająca jest sama chęć zapewnienia takiego kształcenia. Tak więc jeśli gmina nie zorganizowała zajęć w podległej sobie szkole, to powinna ponosić koszty dowozu do odpowiedniej placówki. Skarżący poza tym podnieśli, iż szkoła w K. nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 stycznia 1997 r. w sprawie zasad organizowania zajęć rewalidacyjno - wychowawczych dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim, bowiem nie zatrudnia, ani nie współpracuje z psychologiem, nie może zatem opracować indywidualnego programu zajęć, który wymaga konsultacji psychologicznej. Ponadto zajęcia rewalidacyjno - wychowawcze nie zostały ujęte w roku szkolnym 2007/2008 w arkuszu organizacyjnym szkoły w K., w związku z czym poprowadzenie ich mogłoby nastąpić dopiero od roku następnego. Reasumując, według skarżących Zespół Szkół w K. nie mógł i nie może zapewnić wymaganych zajęć Kamilowi w roku szkolnym 2007/2008. Skarżący podkreślili, że w sprawie nie został wzięty pod uwagę, z naruszeniem art. 7 i 9 kpa interes ich dziecka, któremu Zespół Szkół Nr [...] w T. jest w stanie zapewnić opiekę i edukację dostosowaną do stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wywiodło, iż podniesione w niej zarzuty nie mają wpływu na zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuję kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż rozpoznając skargę ogranicza się do oceny, czy zaskarżony akt lub rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Nie może natomiast kierować się takimi kryteriami, jak słuszność czy celowość ich podjęcia. Poza tym, jakkolwiek sąd administracyjny związany jest granicami sprawy, to nie jest związany granicami skargi, w tym zawartymi w niej zarzutami, w związku z czym może reagować także na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wymieniona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Powołany, jako podstawa prawna wydania decyzji art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowi, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71 b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, zaś w myśl art. 3a pkt 3 – do obowiązków gminy należy zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 oraz jego opiekuna do szkoły wymienionej w pkt 1 na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta i rodzicami jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Jednakże w związku z tym, że orzeczenie Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w A. K. z dnia [...] lipca 2007 r. dotyczyło sześcioletniego w tym czasie Kamila D. (ur. [...] sierpnia 2001 r.), miał zastosowanie do niego nie wymieniony lecz analogiczny, jeśli chodzi o rodzaj obowiązków gminy, przepis szczególny art. 14a ust. 4 ustawy, zgodnie z którym gmina obligowana jest zapewnić niepełnosprawnym dzieciom sześcioletnim bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom upośledzonym umysłowo ze sprzężonymi niepełnosprównościami realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeśli dowożenie zapewniają rodzice. Nadmienić przy tym należy, że w świetle art. 16 ust. 7 za spełnienie określonego w art. 14 ust. 3 obowiązku szkolnego i obowiązku nauki uznaje się również udział dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim, co ma miejsce w przypadku Kamila D., w zajęciach rewalidacyjno – wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami (vide rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 30 stycznia 1997 r. w sprawie zasad organizowania zajęć rewalidacyjno -wychowawczych dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim – Dz. U. Nr 14, poz. 76). Poza tym wychowaniem przewidzianym w art. 14 może być w szczególnym przypadku objęte dziecko do ukończenia 10 roku życia (art. 14 ust. 1a). Wykładnia językowa przepisów art. 17 ust. 3a i art. 14a ust. 4 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że wymienionym w nim alternatywnie obowiązkom gminy towarzyszy uprawnienie rodziców dziecka do wyboru rodzaju spoczywającego na gminie obowiązku. Jeśli nie chcą lub nie mogą zapewnić dowożenia dziecka do właściwiej placówki, mogą żądać aby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu. Jeśli natomiast zadecydują o dowożeniu we własnym zakresie dziecka, organ gminy nie może tego kwestionować, jak to uczyniono w motywach decyzji I instancji, zaś innym zagadnieniem jest, czy w świetle treści omawianych przepisów będzie się należał zwrot rodzicom kosztów przejazdu dziecka, czy też nie. W przypadku niniejszej sprawy rodzice dziecka wybrali dowożenie go we własnym zakresie do Zespołu Szkół nr [...] w T., w związku z czym, w następstwie rozpatrzenia złożonego przez nich w dniu [...] grudnia 2007 r. formalnego wniosku, Wójt Gminy K. wydał negatywną decyzję w przedmiocie zwrócenia im kosztów przejazdu do tejże placówki. Decyzja ta wydana została jednak bez prawnych ku temu podstaw. Z art. 6 kpa wynika zasada, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, czyli ustawy i akty wykonawcze do nich rozstrzygają o tym, kiedy organ wydaje decyzję administracyjną. Wydanie decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego (pomijając wydanie decyzji stricte procesowych wyłącznie w oparciu o kpa) wskazuje bezpośrednio lub pośrednio na taką prawną formę działania organu. Taki przypadek, jak przyjęto w orzecznictwie sądowym (do którego przychyla się skład orzekający tutejszego Sądu), nie zachodzi w sprawie, której podmiot określony został w art. 17 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie oświaty (m.in. niepubli. wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r. VIII SA/Wa 614/07, WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2008 r. SA/Sz 775/07 i WSA w Rzeszowie z 8 stycznia 2008 r. II SA/Rz 630/07 oraz wyrok NSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r. OSK 1909/2004 - Lex 169352), bowiem już same zawarte w tych przepisach unormowania w sposób wystarczający regulują sytuację prawną gminy i dziecka – ucznia wykonującego obowiązek szkolny, tak w zakresie bezpłatnego transportu, jak i zwrotu kosztów przejazdu czy transportu. Identyczna sytuacja ma miejsce w zakresie analogicznego przepisu art. 14a ust. 4 dotyczącego dziecka sześcioletniego. Nie tylko w praktyce orzeczniczej (porównaj dodatkowo wyrok składu 7 sędziów NSA w Warszawie z 19 maja 2003 r. OSA 1/03 – Lex - 80109), lecz przede wszystkim w doktrynie wskazuje się, że jeśli konkretny problem regulowany jest przepisami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego kształtującym sytuację prawną ich adresatów w sposób bezpośredni (ex lege, czyli z mocy prawa), to wydanie w tym względzie decyzji administracyjnej oznacza, iż nie została ona oparta na prawnych podstawach (jest ich pozbawiona), a zatem dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiącą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Powyższa sytuacja dotyczy decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2007 r. Utrzymując zaś wskazaną decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rażąco naruszyło prawo, co również stanowi wadę kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów bezprzedmiotowe stało się rozstrzyganie przez Sąd w kwestii merytorycznej, to jest zasadności żądania przyznania zwrotu kosztów dowożenia Kamila D. do Zespołu Szkół nr [...] w T. Wyjaśnić należy, że żądanie zwrotu kosztów przejazdu dziecka do właściwiej szkoły, przedszkola lub ośrodka jest żądaniem li tylko dokonania przez organ czynności prawno - technicznej w zakresie przysługującego żądającemu wynikającego wprost z konkretnego przepisu ustawy o systemie oświaty uprawnienia. Zatem w razie odmowy uznania tego uprawnienia przez adresata żądania (Wójta Gminy w K.), służy stronie na czynność odmowy skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270). Skarga ta, stosownie do art. 52 § 3 cyt. ustawy, musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z przedstawionych wyżej względów orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 2 powyższej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., jak w sentencji wyroku. W przedmiocie ściągnięcia nieuiszczonego wpisu postanowiono w oparciu o art. 223 § 2 wymienionej ustawy. W nawiązaniu do podnoszonych w motywach decyzji II instancji i skardze kwestii wyjaśnić trzeba, że prawo wyboru placówki, w której będzie realizowany wynikający z orzeczenia nr [...]/[...]/07 Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej obowiązek prowadzenia z Kamilem D. zajęć rewalidacyjno - wychowawczych indywidualnych, należy do jego rodziców (mimo podjęcia przez Starostę A. działania, do którego był uprawniony przepisem art. 71b ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. w związku ze złożonym przez skarżących do niego wnioskiem i z uwagi na niewymienienie w treści art. 5a dotyczącego gminy szkoły specjalnej). Także art. 17 ust. 3a i zwłaszcza art. 14a ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie stanowi wyłomu w powyższym uprawnieniu i nie przyznaje prawa wyboru przez gminę szkoły czy innej placówki, w której ma być realizowany obowiązek kształcenia i opieki. Jednakże odrębnym od tego zagadnieniem jest zapewnienie bezpłatnego transportu dziecku lub uczniowi niepełnosprawnemu oraz zwrot kosztów przejazdu w razie skorzystania przez rodziców z uprawnienia dowozu dziecka we własnym zakresie. Bezpłatny bowiem transport, jak i zwrot kosztów przewozu służy jedynie wówczas, gdy wybrana przez rodziców placówka jest placówką najbliższą. Stąd też obowiązkiem organu gminy w przypadku niniejszej sprawy jest – przed ewentualną odmową zwrotu skarżącym kosztów dowozu syna do szkoły w T. – bezsporne wykazanie, że wybrana przez nich szkoła nie jest najbliższą w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka placówką mogącą zapewnić pełną realizację orzeczenia poradni psychologiczno - pedagogicznej z [...] lipca 2007 r. (biorąc pod uwagę zarówno Zespół Szkół im. S. W. w Konecku, jak i inne właściwe placówki na terenie powiatu a.). Mieć również należy na uwadze, że zgodnie z art. 71b ust. 5c, 5d ustawy do dyrektora przedszkola i szkoły należy w porozumieniu z organem je prowadzącym zorganizowanie odpowiednio przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania.