II SA/Gd 154/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi I. W. i J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. I. W. i J. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2007r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2007 r. Nr [...] odmawiającego umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w U. Skarżący w skardze domagają się uchylenia wskazanych powyżej postanowień. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 listopada 2007 Nr [...] odmówił umorzenia, z wniosku z dnia 24 października 2007 r. I. i J. W., postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego, pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w U., wynikającego z decyzji wskazanego wyżej organu z dnia 4 września 2003 r. Nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2003 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny poinformował, że omawiane postępowanie ma na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z przywołanych rozstrzygnięć, natomiast zobowiązani nie wskazują na konkretny przepis prawa, uzasadniający umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżący złożyli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym wystąpili o jego uchylenie. Skarżący przedstawili własny opis stanu faktycznego i prawnego w sprawie, podnosząc brak wymagalności obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku oraz niewykonalność tego obowiązku. Organ drugiej instancji po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, iż podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego mogą stanowić okoliczności, zawarte w art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego lub bezpośrednio z przepisu prawa; gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; w przypadku śmierci zobowiązanego; jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; na żądanie wierzyciela; w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Organ odwoławczy wskazał, iż treść zażalenia wskazuje na przesłanki dotyczące zawarte w pkt 2 i 5 wskazanego powyżej przepisu (tj. jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny). Organ II instancji wyjaśnił, iż zarówno wymagalność, jak i wykonalność obowiązku nałożonego decyzją administracyjną następuje z chwilą, gdy rozstrzygnięcie staje się ostateczne. Egzekwowana decyzja z dnia 4 września 2003r. Nr [...] jest nie tylko ostateczna, lecz również prawomocna (oddalający skargę I. i J. W. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Gd 1500/03). Ponieważ w rozpatrywanym postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie zachodzi żadna z ustawowych okoliczności do jego umorzenia, w ocenie organu odwoławczego wydanie zaskarżonego postanowienia należało uznać za zasadne. We wniesionej skardze, strona skarżąca zarzuciła nieistnienie egzekwowanego obowiązku administracyjnego oraz niewykonalność egzekwowanego obowiązku administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż obowiązek określony w decyzji stanowiącej podstawę egzekucji nie istnieje oraz jest niewykonalny z uwagi na istnienie innej decyzji administracyjnej wydanej wcześniej określającej doprowadzenie zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji przy ul. [...] w U. do stanu zgodnego z powołanymi w podstawie prawnej tej decyzji przepisami przez złożenie w Urzędzie Rejonowym w terminie do dnia 30 czerwca 1997 r. stosownych dokumentów. Podstawą prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji jest wydana w dniu 4 września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] nakazująca I. i J. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo - gospodarczego pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji, położonego na działce m [...] w U. przy ul. [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia 6 maja 2002 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 8 stycznia 1997 r. Nr [...] nakazującej J W. doprowadzenie zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji przy ul. [...] w U. do stanu zgodnego z powołanymi w podstawie prawnej tej decyzji przepisami przez złożenie w Urzędzie Rejonowym w terminie do dnia 30 czerwca 1997 r. stosownych dokumentów. Stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spowodowało ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji w oparciu o aktualnie zbierany materiał dowodowy. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2003 r. Nr [...] została pismem z dnia 12 września 2003 r. zaskarżona przez I. i J. W. Decyzją z dnia 03 października 2003 r. Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2003 r. Nr [...] stałe się ostateczna. Pismem z dnia 7 sierpnia 2002 r. I. i J. W. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2002 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2002 r. Nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 8 stycznia 1997 r. Nr [...] nakazującej J. W. doprowadzenie zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji przy ul. [...] w U. do stanu zgodnego z powołanymi w podstawie prawnej tej decyzji przepisami przez złożenie w Urzędzie Rejonowym w terminie do dnia 30 czerwca 1997 r. stosownych dokumentów. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3326/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2002 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2002 r. Nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 8 stycznia 1997 r. Nr [...] nakazującej J. W. doprowadzenie zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji przy ul. [...] w U. do stanu zgodnego z powołanymi w podstawie prawnej tej decyzji przepisami przez złożenie w Urzędzie Rejonowym w terminie do dnia 30.06.1997 r. stosownych dokumentów. Wyrok z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3326/02 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawomocny. Skutkiem wskazanego wyżej wyroku decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 8 stycznia 1997 r. Nr [...] nakazująca Panu J. W. doprowadzenie zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji przy ul. [...] w U. do stanu zgodnego z powołanymi w podstawie prawnej tej decyzji przepisami przez złożenie w Urzędzie Rejonowym w terminie do dnia 30 czerwca 1997 r. stosownych dokumentów pozostaje w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna. Skarżący wskazali, iż wydając zaskarżone postanowienie zajmujące negatywne stanowisko w sprawie złożonych przez stronę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji abstrahuje od faktu, że w dniu dzisiejszym w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje administracyjne regulujące te same te same prawa i obowiązki strony – I. i J. W., zachodzi więc tożsamość spraw, która załatwiona została dwiema decyzjami. W ocenie strony skarżącej stan faktyczny sprawy wskazuje, że zachodzą przesłanki nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2003 r. Nr [...] nakazującej I. i J. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo -gospodarczego pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji, położonego na działce nr [...] w U. przy ul. [...], gdzie podstawę stwierdzenia nieważności stanowi przepis art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. W świetle orzecznictwa administracyjnego i doktryny administracyjnej zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty, sprawy dotyczą tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesu prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (braku ich nabycie lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy). W świetle przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy skarżący stwierdzili, że zarówno decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 8 stycznia 1997r. funkcjonująca w obrocie prawnym jak i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2003 r. dotyczą tych samych praw i obowiązków strony co skutkuje, że późniejsza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może być skutecznie wykonana bowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W ocenie strony zaistniała sytuacja powoduje nieistnienie obowiązku stwierdzonego decyzją z dnia 4 września 2003 r. z uwagi na istnienie decyzji administracyjnej określającej stronie wykonanie przeciwstawnego obowiązku. W ocenie strony stan faktyczny powoduje również brak wymagalności obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego, pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji położonego na działce nr [...] w U. przy ul. [...]. Skoro bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje inna, nie uchylona dotychczas decyzja administracyjna nakazująca stronie wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji do stanu zgodnego z prawem to przeciwny obowiązek wynikający nawet z ostatecznej decyzji jest nie może być uznany za wymagalny. Skarżący wyjaśnili nadto, że w sprawie zachodzi niewykonalność obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego, pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji położonego na działce nr [...] w U. przy ul. [...]. Określony bowiem w decyzji z dnia 4 września 2003 r. obowiązek nie może odnieść skutku prawnego wobec istnienia innego, przeciwstawnego stwierdzonego prawomocną i ostateczną decyzją administracyjną obowiązku. Fakt, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne tego samego organu powoduje, że egzekucja obowiązku określonego w decyzji późniejszej jest niedopuszczalna. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 154), określaną w dalszej części uzasadnienia – u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne wszczyna się w celu doprowadzenia do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku. W rozważanym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem niepieniężnym, którym jest orzeczony wobec skarżących nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w U. Zauważyć w tym miejscu należy, iż postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego i jest prowadzone przez organ egzekucyjny na podstawie i zgodnie z treścią wystawionego tytułu wykonawczego. Egzekucja może być wszczęta, jeżeli dłużnik nie wykonał dobrowolnie obowiązku po wcześniejszym upomnieniu dokonanym w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. Bezspornym w sprawie jest, iż obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego nie został przez skarżących wykonany. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tych też względów organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r. III SA/Wa 86/07 – LEX nr 309031). Uwagi powyższe należało poczynić z tego względu, iż w obszernych fragmentach skargi strona skarżąca kieruje swoje zarzuty również do wcześniej toczących się postępowań administracyjnych. Dotyczy to postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 8 stycznia 1997r. nakazującej doprowadzenie zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji do stanu zgodnego z prawem. W skardze formułowane są także zarzuty wobec decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2003r., nakazującej I. i J. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. decyzji, która po kontroli instancyjnej i sądowej stanowi tytuł wykonawczy w niniejszym postępowaniu. Wskazać też należy, że poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego upomnienie skarżący otrzymali w dniu 7 listopada 2003 r. Mieli zatem wystarczająco dużo czasu, ażeby uczynić zadość zobowiązaniu o którym wyżej. W tym miejscu powołać się należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 1500/03), w którym oddalając skargę I. i J. W., w uzasadnieniu, dokonano wiążącej oceny prawnej stwierdzając o zgodność z prawem zaskarżonej decyzji jako przywracającej porządek prawny naruszony samowolną działalnością właścicieli nieruchomości. Skoro z materiałów sprawy wynika, że skarżący uchylili się od wykonania nałożonego na nich obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego (nie zareagowali na upomnienie, a następnie została nałożona grzywna w celu przymuszenia, która została wyegzekwowana), orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Nie było zatem podstaw do domaganego się przez skarżących umorzenia postępowania egzekucyjnego, którego podstawy są enumeratywnie przytoczone w art. 59 u.p.e.a. i trafne jest ustalenie organu, że żadna z tych podstaw w sprawie nie występuje. Niewykonany obowiązek jest w dalszym ciągu wymagalny i może zostać wykonany bądź przez zobowiązanego bądź też w formie wykonania zastępczego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.