II SA/Lu 189/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. i A. małżonków K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. i A. małżonków K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J.B. oraz A. i A. małż. K. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] odmawiającą nakazania A. i R. Ś. dokonania rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w Ł. przy ul. C. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte wcześniej, na skutek interwencji A.K. (właściciela sąsiedniej nieruchomości) wskazującego na nieodpowiedni stan techniczny budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w Ł. W związku z ustaleniem na podstawie przeprowadzonych oględzin, że przedmiotowy budynek gospodarczy, wybudowany na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Nr [...] wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom A. i R. Ś. wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego oraz jego zabezpieczenie i wyeliminowanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] organ nałożył na inwestorów obowiązek wykonania oceny stanu technicznego budynku gospodarczego. W związku ze stwierdzeniem wykonania nakazanych powyższą decyzją obowiązku przeprowadzenia określonych robót budowlanych, jak również przedłożeniem oceny stanu technicznego budynku z dnia [...] czerwca 2005 r. (wskazującej na dostateczny stan techniczny obiektu), organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku. Na skutek wniesionych odwołań, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na brak podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na niestwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania oraz naruszenie przepisów proceduralnych. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] odmówił nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, zaś organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wyjaśnił, odnosząc się do treści powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, iż z analizy akt sprawy nie wynika, czy obiekt nadaje się do remontu czy też nie, bowiem przedłożona przez inwestorów "ekspertyza" w rzeczywistości jest oceną techniczną obiektu. Mając na uwadze powyższe wytyczne, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz ustalającej zakres i warunki możliwych i niezbędnych do wykonania robót budowlanych, zapewniających doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Przedłożona w dniu 29 maja 2007 r. przez A. i R. Ś. wymagana ekspertyza obejmowała stan techniczny budynku na dzień [...] maja 2007 r., tj. po wykonaniu przez inwestorów robót budowlanych polegających na remoncie i odbudowie obiektu, przeprowadzonych na podstawie zgłoszenia z dnia [...] do Starostwa Powiatowego zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczego oraz na podstawie zgłoszenia z dnia [...] zamiaru wykonania przydomowej oranżerii. Po przeprowadzeniu analizy przedłożonej ekspertyzy i wykonanych robót budowlanych, które zdaniem organu pierwszej instancji w sposób wyraźny wpłynęły na zmianę stanu technicznego oraz wyglądu obiektu, organ ten, decyzją z dnia [...], Nr [...] ponownie odmówił nakazania A. i R. Ś wykonania rozbiórki budynku gospodarczego stwierdzając, że obecny stan techniczny obiektu, wbrew twierdzeniom właścicieli sąsiedniej nieruchomości, nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], Nr [...] (zaskarżoną niniejszą skargą), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z przepisami prawa. Stan techniczny przedmiotowego obiektu, co potwierdza złożona przez inwestorów w dniu [...] maja 2007 r. ekspertyza techniczna, nie stwarza już, zdaniem organu odwoławczego, zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, zaś wykonanie robót wykończeniowych pozwoli na bezpieczne użytkowanie obiektu. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż w sprawie prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych na podstawie przyjętych przez Starostwo Powiatowe zgłoszeń - prowadzone jest odrębne postępowanie. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i A. małż. K. domagając się jej uchylenia. Skarżący podnoszą zarzut wadliwości przedłożonej przez inwestorów ekspertyzy technicznej. W ich ocenie nie spełnia ona warunków jakim powinna odpowiadać w świetle obowiązujących przepisów prawa, bowiem nie określając licznych ważnych elementów, stanowi w istocie co najwyżej tylko ocenę stanu technicznego obiektu. Omawiana ekspertyza jest wadliwa również ze względu na sporządzenie jej przez osobę nieposiadającą uprawnień określonych w przepisach prawa budowlanego. Ponadto podnoszą, iż zaskarżoną decyzją organ sankcjonuje samowolę budowlaną, skoro nie wydaje nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego bez pozwolenia na budowę, wymaganego w tej sprawie ze względu na przeprowadzenie robót budowlanych niemieszczących się w definicji remontu i przekraczających zakres dokonanego zgłoszenia. Jednocześnie wskazują na niedopuszczalność prowadzenia sprawy remontu budynku w ramach odrębnego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując sprawę, doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd stwierdził uchybienia organów obu instancji występujące w przestrzeganiu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które to uchybienia bezpośrednio skutkują koniecznością usunięcia z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji jak i uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., które także, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wpływa na ocenę legalności decyzji zaskarżonej decyzji jak i decyzji utrzymanej nią w mocy. Zagadnieniem spornym pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowo – administracyjnego pozostaje to, czy organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i ustaliły cały materiał dowodowy dotyczący konstrukcji spornego obiektu a tym samym czy rozstrzygnięcia swoje w niniejszej sprawie wydały one po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego. W ocenie Składu Orzekającego organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że sprawa winna być rozpatrywana w ramach żądania strony, koncentrującego się na wskazaniu złego stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego oraz, że powinno zostać oddzielone od toczących się postępowań w związku z zakresem zgłoszenia robót remontowych oraz z ustaleniem warunków zabudowy. Jedynie to postępowanie jest zatem także przedmiotem oceny sądu administracyjnego. W ocenie sądu, nie zmienia to stanowiska, iż w rozpoznawanej sprawie decyzja organu odwoławczego jak i decyzja utrzymana nią w mocy nie zostały oparte na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym, a tym samym zawarte w nich rozstrzygnięcia nie stanowią rezultatu wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Tym samym decyzje te wydane zostały z naruszeniem dyspozycji art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Dla podkreślenia wagi powyższych wadliwości decyzji organów obu instancji wskazać należy, że decyzja administracyjna jest przejawem władczego działania organów administracji publicznej, konkretyzującym normę materialnego prawa administracyjnego w przypadku zaistnienia stanu faktycznego odpowiadającego stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie konkretyzowanej normy materialnego prawa administracyjnego. Z tego powodu tak istotne jest w toku postępowania administracyjnego wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego celem jest wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Nakaz wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego unormowany został w przepisach art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie materiału dowodowego mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, co oznacza, że winien dotyczyć wszelkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla sprawy. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co wiąże się z obowiązkiem podjęcia przez organ stosownych działań polegających między innymi na przeprowadzeniu z urzędu dowodów służących ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy, żądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1551/98 – Lex nr 48556; tezę drugą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Kr 1052/97 – Lex nr 33618; tezę pierwszą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93 – Lex nr 26517). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji jak i organ odwoławczy oparły swoje rozstrzygnięcia na ekspertyzie technicznej opracowanej w dniu [...] maja 2007 r. (s. 86-88 akt adm.). Wynika z niej, iż przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się w stanie technicznym, spełniającym warunki zapewniające przydatność obiektu do użytkowania. W treści ekspertyzy znajdują się także szczegółowe ustalenia, dokonane na podstawie różnych, wskazanych w ekspertyzie źródeł, dotyczące wykonanych robót, użytych materiałów, a także ogólna ocena robót, wskazująca iż zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz określenie zakresu prac, które zostały do wykonania. W ocenie sądu nie można nie wziąć pod uwagę faktu, że ekspertyza z dnia [...] maja 2007 r. była drugą ekspertyzą dotyczącą tego samego obiektu i że poprawna ocena jej treści przez organy administracyjne winna zawierać także analizę porównawczą treści tej ekspertyzy oraz ekspertyzy technicznej z dnia [...] czerwca 2005 r. Mimo bowiem upływu czasu oraz prac wykonanych m. in. w wyniku nałożenia na inwestorów nakazu wykonania określonych robót przez organ administracji, organ ten winien odnieść się do tych elementów pierwszej ekspertyzy, które pozostają w wyraźnej sprzeczności z nową ekspertyzą, wskazując na zły stan techniczny budynku. Organy winny zatem przede wszystkim wziąć pod uwagę te fragmenty ekspertyzy z dnia [...] czerwca 2005 r., które wskazują na to, ze ściany konstrukcyjne nie nadają się do remontu i należy je rozebrać, że należy również rozebrać pozostałe ściany poprzeczne. Zwłaszcza, ze ogólna ocena płynąca z tej ekspertyzy wskazuje na to, że budynek ogólnie "jest w słabym stanie technicznym" (s. 23 akt adm.). Do tych składników ekspertyzy z dnia 15 czerwca 2005 r. nie nawiązuje w ogóle ekspertyza z dnia 25 lipa 2007 r., mimo, że została przygotowana przez tę samą osobę. W ramach tej ostatniej ekspertyzy jej Autor w ogóle się nie wypowiada na temat elementów wskazanych wyżej, wskazując jedynie np. na wymianę niektórych cegieł w ścianach czy użycie cegieł palonych lub bloczków (bez określenia o które ze ścian wskazanych w pierwszej ekspertyzie idzie), co bez odniesienia się do składników ekspertyzy z 2005 r. nie może wskazywać na zmieniony stan techniczny budynku, uzasadniający pozytywną opinię ogólną. Reguły wyrażone w art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. zakładają, iż organ administracji w sposób wyczerpujący nie tylko zbiera, ale także rozpatruje cały materiał dowodowy, a swoja ocenę formułuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W ocenie sądu w ramach poddanego kontroli postępowania administracyjnego zabrakło zarówno rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak też ocena końcowa nie powstała na podstawie analizy jego całokształtu. Przez cały materiał dowodowy oraz przez jego całokształt należy rozumieć także analizę porównawczą w sytuacji, gdy danego obiektu dotyczą dwie ekspertyzy z różnej daty, a które w sposób utrudniający bezpośrednie porównanie opisują i oceniają poszczególne elementy obiektu. Organ I instancji nie zauważył tej różnicy w treści obu ekspertyz lub nie powiązał z nią znaczenia, jakie może ona posiadać dla właściwej i wszechstronnej, na gruncie wskazanych przepisów k.p.a., oceny materiału dowodowego. Organ odwoławczy także nie odniósł się do tego uchybienia, co w ocenie sądu stanowiło naruszenie wskazanych przepisów prawa. Zarzuty odnoszące się do treści ekspertyzy wskazywane były w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosiły się także do braku uprawnień osoby, która ekspertyzy przygotowywała. Mimo jednak tak wyraźnego wskazania argumentów, organ odwoławczy nie odniósł się do tych kwestii w uzasadnieniu swej decyzji. Organy nie wykazały działania w kierunku próby przekonania stron co do trafności przyjętych rozumowań przez organ administracji. Miało zatem miejsce także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, na których organ się oparł, uznając ekspertyzę za poprawną czy też dlaczego uznał, iż zarzuty dotyczące niewłaściwego przygotowania ekspertyzy w jego ocenie nie są trafne i nie stanowią naruszenia prawa. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, poza odniesieniem się do kwestii podniesionych wyżej, dokona przede wszystkim oceny porównawczej ekspertyzy z dnia [...] maja 2007 r. w odniesieniu do treści ekspertyzy z dnia [...] czerwca 2005 r., biorąc pod uwagę, w świetle ustalonego zakresu wykonanych w tym dwuletnim okresie robót, stan tych elementów obiektu, w stosunku do których wystąpiła negatywna ocena z 2005 r., powodująca konieczność określenia i ustosunkowania się do ich stanu aktualnego. W przypadku możliwości dokonania takiej oceny porównawczej na gruncie posiadanych ekspertyz, ocenę końcową należy wszechstronnie i precyzyjnie uzasadnić. Brak możliwości dokonania takiej oceny winien skutkować rozważeniem przygotowania ekspertyzy wyraźnie uwzględniającej wskazane elementy porównawcze. Po przeprowadzeniu tych czynności i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego organ I instancji wyda w sprawie rozstrzygnięcie i należycie je uzasadni. Natomiast organ odwoławczy w przypadku gdyby sprawa ponownie trafiła do niego w sposób wnikliwy oceni czy organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz czy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz czy rozstrzygnięcie swoje oparł on na analizie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W świetle poczynionych powyżej ustaleń i wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł uznać, że zaskarżona decyzja jak i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają mających zastosowanie przy ich wydawaniu przepisów k.p.a. Opierając się zatem na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.