III SA/Lu 175/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. w części obejmującej rozdział III ustęp 3 punkt 6 w brzmieniu "kontynuacja szkoleń personelu i właścicieli punktów sprzedaży napojów alkoholowych" 1. uchyla akt nadzoru 2. określa, że uchylony akt nie może być wykonywany w całości 3. zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody kwotę [...] złotych tytułem kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2008 rok w części obejmującej Rozdział III ust. 3 pkt 6 w brzmieniu "kontynuacja szkoleń personelu i właścicieli punktów sprzedaży napojów alkoholowych, załącznika do uchwały. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że Rada Miejska w Ł. działając na podstawie art. 41 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. nr 70 poz. 473) uchwaliła Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2008 rok. W rozdziale III ust. 3 pkt 6 załącznika, Rada jako jedno z zadań zaplanowała kontynuację szkoleń personelu i właścicieli punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W ocenie Wojewody zaplanowane przez Radę Miasta zadania i wydatki nie znajdują podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności nie upoważniają do podjęcia zakwestionowanej regulacji przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Natomiast art. 41 ust. 1 stanowi, iż: prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin i wskazuje przykładowo, jakie to są zadania. W świetle tych przepisów nie znajduje umocowania prawnego przeznaczenie dochodów z opłat za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na pokrycie kosztów szkoleń dla właścicieli sklepów i sprzedawców handlujących napojami alkoholowymi. Rada Miejska przekroczyła zakres swojej kompetencji, gdyż zadania te nie mieszczą się w zakresie spraw uregulowanych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych podjętym na podstawie art. 41 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewoda wskazuje, że bezzasadne jest finansowanie szkoleń dla właścicieli sklepów i sprzedawców handlujących napojami alkoholowymi w zakresie obowiązywania jasno określonych i powszechnie znanych ustawowych regulacji dotyczących ograniczeń w sprzedaży alkoholu. Właściciele sklepów i sprzedawcy napojów alkoholowych nie są podmiotami uczestniczącymi w procesie służącym realizacji profilaktyce i rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Ich rola ogranicza się jedynie do odmowy sprzedaży alkoholu w przypadkach określonych ustawą pod rygorem utraty zezwolenia na jego sprzedaż. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie i rozpatrującego wniosek powinna być ocena ubiegającego się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych i decyzja o jego cofnięciu w przypadku naruszania warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Reguły postępowania dotyczące sprzedawców handlujących napojami alkoholowymi wynikają wprost z ustawy, dlatego też szkolenia w powyższym zakresie nie mogą stanowić jednego z zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów Na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jego uchylenie i zrzucając naruszenie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez uznanie, że uchwalenie przez Radę Miejską zadania realizowanego w ramach Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych obejmującego szkolenie dla właścicieli sklepów i handlujących sprzedawców napojami alkoholowymi, a także przeznaczenie środków finansowych na to zadanie stanowi przekroczenie kompetencji Rady Miejskiej określone w tym przepisie. Zdaniem skarżącej , zadanie polegające na szkoleniu właścicieli sklepów i sprzedawców w zakresie zachowań, zwłaszcza przy sprzedaży alkoholu młodzieży i osobom nietrzeźwym jest zadaniem z zakresu szeroko rozumianej edukacji publicznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi. Ponadto zakres zadań wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu zadań własnych gminy w zakresie prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Kwestionowany przez rozstrzygnięcie zapis "kontynuacja szkoleń personelu i właścicieli punktów sprzedaży napojów alkoholowych" stanowi część zapisu dotyczącego udziału w ogólnopolskich kampaniach mających na celu zwrócenie uwagi na problem nadużywania alkoholu oraz sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim. Stwierdzenie przekroczenia ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych skutkują cofnięciem wydanego zezwolenia, a wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych musi mieścić się w graniach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy i podmioty nie spełniające ustawowych wymogów, zezwolenia takiego nie otrzymują. Podkreślenia wymaga, że działalność edukacyjna, zwracająca uwagę na problem sprzedaży alkoholu osobom nieletnim czy nietrzeźwym oraz problemy społeczne wynikające z uzależnienia, współuzależnienia i zagrożenia uzależnieniem szczególnie wśród młodzieży, stanowi odrębną płaszczyznę działań gminy, niż zadania w zakresie przestrzegania legalności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego był przepis art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Ustalenie treści normy prawnej zawartej w tym przepisie wymaga sięgnięcia także do ust. 4 art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organu gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tego aktu organu gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym, nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. W świetle przepisu art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należy, że nieważna jest uchwała organu gminy gdy narusza skonkretyzowaną normę powszechnie obowiązującego prawa, przy czym chodzi o te normy prawa, którego źródłami są akty normatywne wskazane w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Do aktów tych zalicza się Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W stanie faktycznym sprawy uchwała z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] została podjęta przez Radę Miejska w Ł. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.). Art.41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawiera otwarty katalog działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych na co trafnie zwrócił uwagę skarżący. Oznacza to, że rada gminy uchwalając program profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi dostosowuje jego treść do potrzeb społecznych i lokalnych na swoim terenie i to w taki sposób, aby jak najskuteczniej zapobiegać niebezpiecznemu zjawisku. Jeżeli określone zadania związane są wprost z profilaktyką, jak w przypadku szkolenia właścicieli i sprzedawców to nie można mówić o dowolności w tej materii. Sąd nie podziela poglądu Wojewody, iż szkolenie ww. osób jest zbędne ze względu na ich obowiązek znajomości regulacji prawnych jako przedsiębiorców wykonujących działalność objętą szczególnym zezwoleniem. Należy podkreślić, że ustawowe regulacje w tym zakresie, wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie są powszechnie znane. Sprzedawcy i właściciele punktów sprzedaży napojów alkoholowych dysponują ogólną wiedzą o obowiązku odmowy sprzedaży, ale nie są im znane sankcje, jakie grożą za naruszenie obowiązujących ich przepisów lub jakie działania podjąć w zakresie sprawdzenia, czy odmowa takiej usługi jest uzasadniona. Bardzo często nie potrafią dokonać oceny wieku kupującego oraz stanu ich trzeźwości. Nie dysponują przecież ani odpowiednimi aparatami do sprawdzenia stanu trzeźwości klienta, ani też żadnymi uprawnieniami do używania takich aparatów. Nie mają też uprawnień do legitymowania osób nabywających w sklepie napoje alkoholowe. Sprzedawcy i właściciel sklepów z napojami alkoholowymi zdani są na własną intuicję i obserwacje w tym zakresie. Prawidłowo skarżący zauważa, że podejmowanie działań edukacyjnych skierowanych do sprzedawców napojów alkoholowych jest jednym z elementów profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej, skierowanej bezpośrednio do podmiotów uczestniczących w obrocie napojami alkoholowymi. To właśnie tej części społeczności lokalnej należy przede wszystkim zwracać uwagę na problem nadużywania alkoholu przez młodzież i nieletnich. Zdaniem Sądu Wojewoda nie może przesądzać, jaki będzie zakres szkolenia, gdyż może ono obejmować również i inne niż stricte prawne aspekty. Ponadto rola Wojewody w sprawie objętej rozstrzygnięciem nadzorczym powinna ograniczać się do badania legalności uchwały, a nie tak jak to ma miejsce w sprawie niniejszej – celowości podjętych środków. Ingerencja Wojewody L. w treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nadmiernie ogranicza samodzielność gminy, gwarantowaną art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu, zaskarżony akt nadzoru zapadał z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dlatego też mając powyższe na uwadze, należało na podstawie art. 148 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji. O zwrocie kosztów Sąd orzekł, zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa. Sąd orzekł również, iż na mocy art. 152 ppsa zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie podlega wykonaniu.