II SA/Bk 119/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi T. J. F. i H. F. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2007 roku numer [...] , 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących T. J. F. i H. F. kwotę [...] (słownie: [...]) zotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w K., gmina J. K., oznaczonej obecnie jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy J. K.. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], organ I instancji odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w K., oznaczonej obecnie jako działka [...], stanowiącej własność Gminy J. K. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż decyzją Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolne położone w K. - w tym między innymi działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiące własność J. F. - z przeznaczeniem pod budowę bazy Przedsiębiorstwa R. I. – M. B. R. w B.. Część wywłaszczanego gruntu została wykorzystana pod realizację powyższej inwestycji, część natomiast - oznaczona jako działka [...]o pow. [...], w skład której wchodziły grunty wywłaszczone między innymi od J. F. decyzją Naczelnika Gminy w J. D. z dnia [...] listopada 1984 r. - przekazana została Wojewódzkiemu Zarządowi P. Z. D. w B. na urządzenie ogrodu działkowego. Teren ten nie był przewidziany na dalszą rozbudowę bazy. Następnie organ stwierdził, iż postępowanie o zwrot nieruchomości na wniosek części spośród byłych właścicieli lub ich spadkobierców, w tym także J. F. prowadzone było od 1991 r., przez różne organy i w kierunku zwrotu. W związku jednak ze zmianą ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) zmianie uległy między innymi przepisy dotyczące zwrotów nieruchomości. Stąd po dokonaniu analizy stanu faktycznego nieruchomości w kontekście przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", organ stwierdził, że w niniejszej sprawie powstała sytuacja, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, wobec czego organ musiał rozstrzygnąć, czy zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy istnieje możliwość zwrotu pozostałej części. Ustalono, że niewykorzystany na cel wywłaszczenia grunt nie przylega do nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców zwrotu. Wystąpiono do Wójta Gminy J. K. o udzielenie informacji o przeznaczeniu działki w planie zagospodarowania przestrzennego w dacie złożenia wniosku o zwrot. W odpowiedzi uzyskano informację, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego działka oznaczona obecnie nr [...] przeznaczona była pod projektowane pracownicze ogrody działkowe. Również w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. K. przedmiotowy grunt przeznaczony jest pod pracownicze ogrody działkowe. Stwierdzono zatem, że skoro działka nie może być samodzielnie zagospodarowana, gdyż wchodzi w skład nieruchomości przeznaczonej w planie pod pracowniczy ogród działkowy, brak jest podstaw do jej zwrotu w trybie przepisów ustawy. Od powyższej decyzji T. J. F. i H. F. złożyli odwołanie do Wojewody P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że poprzednia decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2002 r. orzekająca o zwrocie działki jest ostateczna. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i 137 ustawy oraz prawa procesowego, tj. art. 16, 156 § 1 pkt 3, 110 i 30 § 4 kpa. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęte zostało na wniosek J. F.. W trakcie postępowania administracyjnego wnioskodawczyni została ubezwłasnowolniona, a obowiązki opiekuna prawnego sąd powierzył T. J. F. - postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] lutego 1999 r., sygn. akt [...]. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] Starosta B. zwrócił na rzecz J. F. wywłaszczoną nieruchomość, dokonując jednocześnie rozliczenia z tytułu zwrotu. Decyzja ta została doręczona opiekunowi prawnemu strony – T. J. F. i dnia [...] czerwca 2002 r., jednakże upoważnienie do reprezentowania J. F. wygasło dnia [...] czerwca 2002 r., w związku z jej śmiercią. W tym stanie rzeczy organ uznał, iż w/w decyzja nie wywołała żadnych skutków prawnych. Organ podkreślił, iż decyzja sporządzona, ale niedoręczona nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu, ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydawana z chwilą jej doręczenia. Na poparcie swego stanowiska powołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1591/05, LEX nr 192504, w którym Sąd szczegółowo wyjaśnił zagadnienie związane z wykładnią "wydanie decyzji". Na tej podstawie przyjęto, iż zwrot nieruchomości nie nastąpił. Przechodząc zaś do meritum sprawy wskazano, iż zasady zwrotów wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami rozdziału 6 działu III ustawy. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pojęcie zaś zbędności nieruchomości zawiera przepis art. 137 ust. 1 ustawy, z którego wynika, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel len nie został zrealizowany. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bezspornie, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa bazy PRIMBR w B., zrealizowany został tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. Stąd w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 137 ust. 2 ustawy znowelizowany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw i obowiązujący aktualnie. Z przepisu tego wynika, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej zwrot. Z ustaleń organu wynika, że nieruchomość nie przylega do nieruchomości stanowiącej własność odwołujących, a zgodnie z obowiązującym w momencie złożenia wniosku miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak również aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. K., przeznaczona jest pod pracownicze ogrody działkowe. Nie ma zatem możliwości samodzielnego zagospodarowania działki jako odrębnej nieruchomości. Analizując ten stan faktyczny w świetle przytoczonego przepisu art. 137 ust. 2 ustawy stwierdzono, iż brak jest podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości. Od tej decyzji T. J. F. i H. F. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zarzucając jej analogicznie jak w postępowaniu administracyjnym naruszenie art. 16 kpa i 156 § 1 pkt 3 kpa z uwagi na to, iż w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] orzekającej zwrot nieruchomości nr [...] prowadzono postępowanie zmierzające do odebrania przyznanych stronie praw oraz art. 110 kpa i art. 30 § 4 kpa, poprzez uznanie, iż w/w decyzja nie funkcjonuje w obrocie prawnym, a także błędną wykładnię art. 136 ust. 3 i 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastosowaną do ich działki. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżący wnieśli o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego także z przyczyn nie podniesionych w skardze, a z powodu naruszenia przepisów prawa dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest decyzją o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w K., oznaczonej obecnie jako działka [...], stanowiąca własność Gminy J. K.. Podstawę materialnoprawną powyższego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 i art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Zgodnie z brzmieniem art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jego części, jeżeli – stosownie do art. 137 ustawy – stała się ona zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 2, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej zwrot. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości, stąd możliwość zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości rozpatrywano w świetle przepisu art. 137 ust. 2 ustawy. Tymczasem w dniu 3 kwietnia 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku podjętym w sprawie K 6/05, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 9 kwietnia 2008 r., Nr 56, poz. 369 po rozpatrzeniu wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności z Konstytucją między innymi art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzemieniu nadanym przez art. 1 pkt 89 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) w zakresie, w jakim artykuł ten uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot – orzekł, iż w/w przepis w powołanym zakresie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji. W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Wprowadzone znowelizowanym brzmieniem art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczenie zwrotu wywłaszczonych gruntów, na których niezrealizowano celu wywłaszczenia, jedynie do ich części, bądź możliwych do zagospodarowania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź przylegających do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, nie znajduje – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – uzasadnienia w świetle zasady proporcjonalności, albowiem bezpodstawnie różnicuje sytuację byłych właścicieli w zależności od tego, czy cel wywłaszczenia zrealizowano na całej nieruchomości, czy też jedynie na jej części. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie można zawężać jedynie do przypadków, gdy cała nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Opisany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w sprawie niniejszej. Zgodnie bowiem z utrwaloną już linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest bowiem zasadą, iż sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Taki pogląd został też wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680, w którym Sąd wskazał, że skoro okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu pierwszej instancji) przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu powyższa teza zachowuje aktualność również w obowiązującym stanie prawnym. Stosownie bowiem do treści art. 145a § 1 kpa orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, w myśl zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak: J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16; wyrok NSA z dnia 29 września 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1327/97, Lex 43292). W konkretnej sprawie należało zatem uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 137 ust. 2 ustawy we wskazanym wyżej zakresie. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który jest niezgodny z Konstytucją oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim przypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym miejscu godzi się podnieść, iż naruszenia prawa nie można ograniczać tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa), jak również przypadku, jaki niewątpliwie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 137 ust. 2 z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepis ten nie może być uznany za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych i to niezależnie od tego czy miało to wpływ na wynik sprawy, czy takiego wpływu nie miało. W tych uwarunkowaniach wskazane wyżej naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania obligowało Sąd na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane zastosować przepisy ustawy – o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. –