II OSK 1258/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 715/08 o odrzuceniu skargi P. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 715/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...]. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zaskarżonym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] odmówiono P.M dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie realizacji robót na terenie działek o nr geodezyjnych [...] arkusz mapy [...] przy ul[...] w S . Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej powierzona sądom administracyjnym obejmuje, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jeśli w określonej kwestii rozstrzyganej postanowieniem służy na to postanowienie zażalenie, to dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym możliwe będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli określona kwestia nie jest rozstrzygana postanowieniem, na które służy zażalenie, to w świetle wskazanego powyżej przepisu niedopuszczalne będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, iż niedopuszczalne było wydanie przez organ postanowienia o odmowie dopuszczenia P. M. do udziału w postępowaniu w charakterze strony w oparciu o ogólny przepis art. 123 k.p.a., bowiem 31 k.p.a. przewiduje możliwość wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnymi organizacji społecznej, nie dając podstaw do wydania postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu osoby fizycznej. Sąd uznał, że niedopuszczalne jest rozpoznanie skargi na postanowienie, które nie mieści się w katalogu spraw poddanych kontroli w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył P. M., reprezentowany przez radcę prawnego W. Z.. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, kończącym definitywnie to postępowanie dla skarżącego P. M.. A zatem, jest postanowieniem o którym mowa w art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego postanowienie Sądu pierwszej instancji pozostawia sprawę bez możliwości merytorycznego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów. Zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a. dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Kodeks postępowania administracyjnego kwestię dopuszczenia do udziału w postępowaniu reguluje jedynie w stosunku do organizacji społecznej. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. odmowa dopuszczenia organizacji społecznej następuje w drodze postanowienia. Kodeks nie reguluje tej kwestii wobec innych podmiotów. Należy, podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2645/01, iż rozstrzygnięcie odnośnie dopuszczenia innego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze strony następuje również w drodze postanowienia, na które nie służy jednak zażalenie. Jest to bowiem kwestia wynikła w toku postępowania. Postanowienie to nie jest jednak zaskarżalne w drodze zażalenia, gdyż kodeks o tym nie stanowi. Nie rozstrzyga ono ani nie kończy sprawy będącej przedmiotem postępowania. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skarżącego, że postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu kończy postępowanie w sprawie dla tej osoby, która wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. A zatem, postanowienie takie mieści się w katalogu postanowień kończących postępowanie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skoro tak, to podlega kontroli sądowej. Z tego względu na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie została rozpoznana skarga kasacyjna od postanowienia o odrzuceniu skargi.