II OSK 1805/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Bytowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 205/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Słupsku na uchwałę Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 19 grudnia 2001 r. nr XXXVI/272/2001 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bytowa oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r., II SA/Gd 205/08, stwierdził nieważność zaskarżonej przez Prokuratora Okręgowego w Słupsku uchwały Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 19 grudnia 2001 r. nr XXXVI/272001 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Bytów obejmującą obszar działek oznaczony w ewidencji gruntów numerami: 89/2, 667/1, 6673, 667/5, 667/6, 667/8 w obrębie 102. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał następujący stan sprawy: a) Prokurator Okręgowy w Słupsku w skardze na uchwałę, wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. Prokurator zarzucił Radzie naruszenie art.18 ust.2 pkt 11 w związku z art.18 ust.2 pkt 2a i art.6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art.67 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. r.1997, nr 141, poz.943, zm. Dz.U. r.1999, nr 15, poz.139 i nr 41, poz.412 i nr 111, poz.1279, r.2000, nr 12, poz.136 i nr 109, poz.1157 i nr 120, nr 1268, r.2001, nr 14, poz.124 i nr 100, poz.1085 – według stanu prawnego obowiązującego w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, dalej powoływana jako "u.zag.przest.") przez to, że Zarząd Miejski w Bytowie przedstawił Radzie Miejskiej w Bytowie do uchwalenia projekt powyższej uchwały bez informacji o spójności tego projektu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bytów. Studium nie zostało uchwalone do dnia 10 września 2001 r., gdy projekt planu wyłożono do publicznego wglądu. Naruszony został również art.18 ust.2 pkt 10 w zw. z art.24 ust.1 u.zag.przest. przez to, że nie doręczono zainteresowanym wyciągu z uchwały Rady Miejskiej z dnia 19 grudnia 2001 r. nr XXXVI/2271/2001 wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym o nieuwzględnieniu wniesionych zarzutów oraz pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. 2. Wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r., II SA/Gd 205/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Studium jest aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych (art.6 ust.1 u.zag.przest.). Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Jednym z elementów tej procedury są czynności dotyczące badania spójności studium z projektem planu (art.2 ust.1 u.zag.przest.). Organ wykonawczy gminy, przed wyłożeniem projektu zmiany planu miejscowego do publicznego wglądu, miał obowiązek zbadania spójności projektu planu ze studium i dopiero w następnej kolejności mógł wystąpić do właściwych organów o opinię i uzgodnienia projektu planu, a następnie - rozpatrzyć wniesione zarzuty i protesty. Ani w dacie przystąpienia do sporządzania projektu planu miejscowego, ani w dacie jego wyłożenia, studium nie zostało uchwalone przez Radę Miejską w Bytowie. Istniała jedynie uchwała z 1997 r. o przystąpieniu do jego sporządzania. Dlatego projekt zmiany planu został przedstawiony Radzie Miejskiej bez sprawdzenia spójności rozwiązań projektu planu z zapisami studium. W ocenie Sądu I. instancji, naruszony został tryb postępowania określony art.18 ust.2 pkt 2a i pkt 11 u.zag.przest. W braku studium, uchwała Rady Gminy o zmianie planu miejscowego była nieważna (art.27 ust.1 u.zag.przest.). 3. Rada Miejska w Bytowie w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. z późn. zm. dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") i art.27 ust.1 u.zag.przest. poprzez orzeczenie nieważności całego aktu, a nie rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności części uchwały; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art.18 ust.2 pkt 2a i art.67 ust.3 u.zag.przest. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i uznanie, że na zarządzie gminy ciążył obowiązek zbadania spójności projektu planu ze studium, jeszcze przed upływem ustawowego terminu do uchwalenia studium. Zarówno art.147§ 1 P.p.s.a., jak i art.27 ust.1 u.zag.przest. przyznają sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia nieważności całego aktu, jak i jego części. Tak sformułowanej alternatywy Sąd I instancji w ogóle nie rozważył. Obowiązek badania spójności projektu miejscowego planu ze studium zaktualizował się dopiero po upływie terminu określonego dla uchwalenia studium w art.67 ust.3 u.zag.przest. W dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały termin powyższy jeszcze nie upłynął czyli nie istniał jeszcze obowiązek uchwalenia studium, a w konsekwencji Zarząd Gminy nie miał obowiązku badania spójności projektu planu ze studium. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Słupsku wniósł o jej oddalenie, powołując się na wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., II OSK 229/06 w którym Sąd stwierdził, że celem art.18 ust.2a pkt 2a u.zag.przest. było nakłonienie rad gmin do uchwalania studium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, gdyż jej zarzuty i argumentacja oparte są na nietrafnej interpretacji przepisów, mających zastosowanie w niniejszej sprawie. A. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji prawa materialnego tj. art.18 ust.2 pkt 2a i art.67 ust.3 u.zag.przest. Nieprawidłowo skarga kasacyjna wywodzi, że na zarządzie gminy nie ciążył obowiązek zbadania spójności projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jeszcze przed upływem ustawowego terminu do uchwalenia studium. Taki błąd interpretacji ustawy jest konsekwencją powiązania w jedną całość trzech odrębnych norm prawnych zapisanych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. B. Pierwsza z tych reguł ustala końcową datę uchwalenia studium. Przed utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu 1 stycznia 1995 r. (gdy weszła w życie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym) rada gminy była obowiązana uchwalić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Utrata mocy wcześniejszego planu wyznaczała końcową datę okresu wyznaczonego na uchwalenie studium. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wyznaczenie tej daty oczywiście nie było równoznaczne z zakazem wcześniejszego uchwalenia studium. Drugą regułę ustalają art.18 ust.2 punkty 2a i 11 w związku z art.27 ust.1 u.zag.przest. Po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ówczesny zarząd gminy najpierw badał spójność projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, a dopiero w następnej kolejności - przedstawiał radzie gminy do uchwalenia projekt planu oraz informował radę o wynikach kontroli spójności projektu planu ze studium. Naruszenie tak określonego trybu postępowania powoduje nieważność uchwały rady gminy. Nie budzi żadnej wątpliwości ustawowa sekwencja działań, w której wejście w życie studium poprzedzało skierowanie projektu planu do uzgodnień, a tym bardziej – skierowanie tego projektu pod obrady rady. Jest tu mowa nie tylko o przystąpieniu do sporządzeniu studium, ale również - o wykorzystaniu obowiązującego studium. Istotne jest też zamieszczenie w powołanym ustępie 2. artykułu 18 zastrzeżenia, że kolejność etapów procedury planistycznej jest obligatoryjna. Trafnie więc Sąd I instancji akcentuje naruszenie prawa już na początku procedury poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej uchwały, tj. toczyła się ona pomimo, że studium w ogóle nie zostało uchwalone. Trzecia reguła istotna w niniejsze sprawie określona została w art.6. ust.1. u.zagosp. przestrz. "W celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy." Oznacza to, że polityką przestrzenną gminy w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym były zasady zapisane w studium. C. Wobec takiego uregulowania, całkowicie nietrafna jest argumentacja skargi kasacyjnej, że zakończenie procedury planistycznej i uchwalenie zaskarżonej uchwały w roku 2001, tj. jeszcze przed dniem wygaśnięcia planu z 1994 r. — zwalniało zarząd gminy z obowiązku badania zgodności projektu planu ze studium, a nawet umożliwiło uchwalenie w 2001 r. planu nie uprzedzonego uchwalenia studium. Obowiązek prowadzenia procedury planistycznej w dwóch, kolejno po sobie następujących stadiach (studium i plan) nie zostało przez ustawę powiązane z końcową datą okresu uchwalania studium (art.67 ust.3 u.zag.przest.). Wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej, Rada Miejska nie mogła się uwolnić od tej reguły przez sam fakt uchwalenia zaskarżonej uchwały jeszcze przed definitywnym upływem terminu dla uchwalenia studium. Ustawodawca nie wprowadził takiej zależności; wręcz przeciwnie: brak odesłania w art.67 ust.3 do art.18 ustawy oraz kolejność zamieszczenia w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym tych przepisów nakazują przyjąć, że na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalne było prowadzenie procedury, o której mowa w art.18 ust.2 u.zag.przest. przed wejściem w życie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Reguły tej nie modyfikowała relacja czasowa uruchomienia procedury prowadzącej do uchwalenia planu – z jednej strony do daty zamykającej okres, w którym rady gmin miały obowiązek uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – z drugiej strony. Niezależnie w którym momencie obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. w okresie między 1 stycznia 1995 r. i 11 lipca 2003 r.) gmina przystępowała do przygotowania dla siebie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawsze właściwym organom administracji rządowej należało przedstawiać taki projekt planu, o którym wójt gminy powiedział, że jest zgodny polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art.18 ust.2 punkty 2a i 3 u.zag.przest.). Skarga kasacyjna próbuje uzasadnić tezę, że art.67 ust.3 u.zag.przest. premiował rady gmin wcześniej uchwalające plan w ten sposób, że zwalniał je z obowiązku uchwalenia studium. Tymczasem prawidłowa jest teza (zaprezentowana przez Prokuratora w skardze i w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz przez Sąd I. instancji w zaskarżonym wyroku), że końcowa data uchwalenia studium (art.67 ust.3 u.zag.przest.) nie rzutowała na obowiązek poprzedzenia planu – uchwaleniem studium. Na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym brak wygaśnięcia mocy wiążącej starego planu nie zwalniało rady, przystępującej do całkowitej bądź częściowej zmiany planu, z obowiązku wcześniejszego uchwalenia studium (art.18 ust.3 u.zag.przest.). D. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w odpowiedzi Prokuratora na skargę kasacyjną, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art.147 § 1 P.p.s.a. i art.27 ust.1 u.zag.przest. poprzez orzeczenie nieważności całego aktu, a zaniechanie rozważenia możliwości stwierdzenia nieważności części aktu. Niesporne jest, że art.27 ust.1 u.zag.przest. przewiduje nieważność całego planu bądź jego części. Jednak tak literalne odczytanie tego przepisu na potrzeby niniejszego postępowania sądowego nie może być ani przekonujące, ani skuteczne, albowiem abstrahuje od katalogu przesłanek owej nieważności. Powołany art.27 ust.1 u.zag.przest. odsyła w tym zakresie do art.18 ustawy, co pozwala na stwierdzenie, że niektóre uchybienia mogą skutkować nieważnością części planu, a inne — nieważności całego planu. Jeżeli przykładowo zarząd gminy uchybił obowiązkowi uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządem drogi, to można się spodziewać stwierdzenia nieważności tylko tej części planu, która ustala sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego (art.18 ust.2 pkt 4 lit.g u.zag.przest.). Natomiast w niniejszej sprawie (z braku studium) całkowicie niedopuszczalne było prowadzenie postępowania. Dlatego trafnie Sąd I instancji uznał że cały wynik tej procedury w postaci zaskarżonej uchwały dotknięty jest nieważnością. "Prowadzenie przez organ procedury planistycznej i rozpatrywanie przez organ (...) zarzutów / protestów wniesionych do projektu planu i ich kwalifikacja przez organ nie jest możliwe do przeprowadzenia (...) niezbadanie spójności projektu planu ze studium (...) uniemożliwiało (...) wykazanie, że przygotowywany projekt planu był spójny z polityką przestrzenną miasta." E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 P.p.s.a.