II OSK 229/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Andrzej Gliniecki Zygmunt Niewiadomski (spr.) Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2005r. sygn. akt II SA/Kr 639/04 w sprawie ze skargi D. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2004 r. nr XXXVII/338/04 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz D. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 639/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę D. K. i stwierdził nieważność § 15 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2004r., Nr XXXVII/338/04 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" w Krakowie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że w dniu 25 kwietnia 2002 r. D. K. złożył zarzuty do ww. projektu planu podnosząc, że rozwiązania projektu prowadzą do naruszenia jego interesu prawnego jako właściciela działek nr [...] przy ul. P. w Krakowie. Pierwszy zarzut dotyczy ustalenia polegającego na usytuowaniu w projekcie planu obszaru ZO (zieleń otwarta) na przeważającej części powierzchni (około 70 %) działki nr [...] w miejscu dotychczasowego obszaru M4 przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową oraz funkcje dopuszczalne o intensywności zabudowy 0,4. D. K. zarzucił, że przeznaczenie dużej części jego działki na cele zieleni otwartej pozbawia go możliwości jej zagospodarowania w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, tj. na cele zabudowy mieszkaniowej, narusza prawa nabyte składającego zarzut i tym samym stanowi nieuzasadnione naruszenie jego prawa własności nieruchomości. Skarżący dodał, że w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości projekt planu przewiduje przeznaczenie na cele zabudowy MN 2.1 terenu o dotychczasowym przeznaczeniu rolniczym o powierzchni ok. 2 ha, a zatem w tym rejonie nie istnieje potrzeba wyznaczania obszarów zieleni otwartej. W przypadku istnienia takiej potrzeby, na cele zieleni otwartej należałoby przeznaczyć przede wszystkim tereny o dotychczasowym przeznaczeniu rolniczym. Drugi z zarzutów dotyczący zaprojektowania na części działki nr [...] odcinka drogi dojazdowej został uwzględniony na mocy uchwały nr 676/2002 Zarządu Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2002 r. Rada Miejska Krakowa w § 15 zaskarżonej uchwały zdecydowała o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez D. K., a dotyczącego przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...]. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, iż były rozważanie rozwiązania uwzględniające zawarty w zarzucie wniosek o pozostawienie bez zmian terenów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę. Ustalono, że z uwagi na istniejące uwarunkowania pozostawienie dotychczasowego przeznaczenia gruntów na cele budowlane, nie ma uzasadnienia i stoi w sprzeczności z zasadami kształtowania przestrzeni i racjonalnego wykorzystania gruntów. Pominięcie uwarunkowań wynikających z ukształtowania terenu powodowałoby wyznaczenie terenu budowlanego bezpośrednio na skarpie, co oznaczałoby przeznaczenie pod zabudowę terenu, który i tak nie mógłby zostać na ten cel wykorzystany. Nie ma możliwości doprowadzenia odpowiedniego dojazdu do działki. W skardze na powyższą uchwałę D. K. zarzucił naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności skarżącego bez spełnienia przesłanek umożliwiających ograniczenie tego prawa, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz art. 24 ust. 3 ww. ustawy przez niedostateczne przedstawienie uzasadnienia faktycznego i prawnego dla odrzucenia zarzutów skarżącego. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W okresie bowiem od podjęcia przez Radę Miasta Krakowa uchwały z dnia 26 maja 1999r. Nr XXI/157/99 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" w Krakowie, aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniu 15 marca 2002 r., na obszarze Krakowa nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało uchwalone dopiero uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 28 grudnia 2001 r., jednakże Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 lutego 2002 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały powodując tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Kolejne studium zostało uchwalone dopiero uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., Nr XII/87/03. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut, wykazująca prawidłowość i zasadność ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" w Krakowie, nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia. W konsekwencji uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Miasto Kraków, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi D. K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym mającego zastosowanie na mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z powołanym przepisem. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadzała wprost zakazu uchwalania planów miejscowych przed uchwaleniem przez gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustanowiła jedynie obowiązek uchwalenia studium przed utratą mocy planów. W ocenie Rady, obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 2a powołanej ustawy, dotyczący badania spójności projektu planu ze studium jest wymagalny dopiero po upływie ustawowego terminu do uchwalenia studium. Ten ostatni termin był przez ustawodawcę dwukrotnie przedłużony. Tego zagadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podejmował. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. Przepis ten stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo gdy stanowią one akt prawa miejscowego. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wyłączających zasadę określoną w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zachodzi. Pismem z dnia 19 maja 2006 r. D. K. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przewidzianych. Podniesiono m.in., iż przedmiotem postępowania sądowego było dokonanie oceny prawidłowości reakcji na złożone zarzuty, nie zaś oceny prawidłowości trybu postępowania poprzedzającego uchwalenie planu. Tym niemniej organ powinien przestrzegać kolejności w czynnościach będących elementem procedury planistycznej. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi przepis szczególny do art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zatem w sprawie zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Rady Miasta Krakowa nie może odnieść zamierzonego skutku. Nie ma usprawiedliwionych podstaw główny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 24 ust. 3, mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Sąd bowiem prawidłowo przyjął, że stosownie do wymagań tego przepisu, w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały znaleźć się winna kwestia spójności przedmiotowych zamierzeń planistycznych z polityką przestrzenną Miasta (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), oczywiście w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej. Jeżeli zatem Rada Miasta Krakowa, z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2a ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tego nie dokonała, to niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy (w niniejszej sprawie z powodu braku studium) nie wywiązała się z ustawowo określonych obowiązków w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw prawnych do tego, aby przyjmować, iż obowiązek badania spójności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stał się wymagalny dopiero po upływie terminu do uchwalenia studium, o którym mowa w art. 67 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wręcz przeciwnie wprowadzenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2a do ustawy miało na celu zdyscyplinowanie rad gmin do uchwalania studium, bez którego nie można uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z ustawowo określoną procedurą planistyczną. Co do zaś zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, a nie jej niezgodności z prawem z powodu upływu rocznego terminu, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie, to zarzut ten traci na znaczeniu ze względu na tożsame skutki jakie wywołuje w tym przypadku zarówno stwierdzenie nieważności jak i niezgodności zaskarżonej uchwały (konieczność powtórnego rozpatrzenia zarzutu strony skarżącej). Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).