II OSK 404/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2167/07 w sprawie ze skargi L.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 404/08 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007r, w sprawie syg. akt IV SA/Wa 2167/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2007r. Minister Spraw Wewnętrznych I Administracji po rozpatrzeniu wniosku L.B. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r. odmawiającej stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez L.B. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2006 r. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi wyliczonymi w art 156 § 1 kpa. Przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, iż jako " rażące" nie można traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Zdaniem organu uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r., jako generalny akt stosowania prawa, mogła stanowić skuteczne zezwolenie na zmianę obywatelstwa. W związku z tym, zachodziły przesłanki utraty obywatelstwa, o których mowa w art. 11 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. Nr 4, poz. 25 ze zm.), której przepisy znajdują w sprawie zastosowanie, mając na uwadze potrzebę oceny stanu prawnego według stanu na dzień wystąpienia zdarzeń. W konkluzji Minister stwierdził, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym L.B. spełniła wszystkie przesłanki zawarte w art. 11 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, a zatem Prezes Urzędu wydając w dniu [...] marca 2006 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r. nie naruszył w sposób rażący przepisu art. 11 powołanej ustawy. Brak jest, zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz.1270) stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa i wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717). Sąd podkreślił przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji podniósł, iż ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, wskazywała, że orzekanie o utracie obywatelstwa, w tym zezwolenie na zmianę obywatelstwa w związku z nabyciem obywatelstwa obcego, należało do Rady Państwa. Stosownie do treści art. 13 ust. 1-3 tej ustawy o utracie obywatelstwa polskiego orzeka Rada Państwa na wniosek Prezesa Rady Ministrów, a ogłoszenie takiego orzeczenia w Monitorze Polskim zastępowało jego doręczenie. Z przepisów tych wynika, iż orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego, ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia obcego, odnosiło się do określonej osoby obywatela polskiego, który wystąpił o uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Tak rozumiana regulacja, nie wskazywała jednak, w jakiej formie i w jakim trybie postępowania jest załatwiana przez Radę Państwa sprawa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. W kontekście powyższego w obecnym orzecznictwie kwestia ta jest przedmiotem wykładni sądów, co do charakteru i skutków jakie wywołała w tym zakresie uchwała Rady Państwa z 23 stycznia 1958r.w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na pobyt stały do Państwa Izrael. Zaznaczyć należy, iż wykładnia ta nie jest jednolita. W sytuacji, zatem gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż kwestia dokonanej, przez organy administracji publicznej, wykładni przepisów ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. oraz uchwały Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r., nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Wojewoda Śląski przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalił w sprawie stan faktyczny i prawny a następnie dokonał stosownej wykładni przepisów, czemu dał wyraz wydając decyzję z dnia [...] września 2005 r. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła L.B. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007r i [...] sierpnia 2007r. a nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: -naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 13 ustawy z 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim (Dz. U. nr 4 poz. 25); -naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 6,7,8,9,77, 156 § 1kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że wyłącznie ustawa o obywatelstwie polskim z 1951r. samodzielnie regulowała zasady i tryb postępowania w sprawach utraty obywatelstwa, nie zawierając przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego. Z treści art. 13 i 11 tej ustawy, zdaniem skarżącej, wynika, że najpierw zainteresowana osoba winna złożyć wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, następnie wniosek ten winien być przedstawiony przez Prezesa Rady Ministrów Radzie Państwa, która władna była dopiero wówczas orzekać w zakresie treści konkretnego podania. Wykładnia zatem w/w przepisów w zakresie samodzielnego określenia trybu wydawania przez Radę Państwa orzeczeń w przedmiocie zezwolenia na zmianę obywatelstwa, wbrew twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie nasuwa i nie może nasuwać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, wynikając wprost z brzemienia powołanych artykułów., zaś występujące w judykaturze i doktrynie różnice, dotyczą jedynie kwestii formy wydania przez Radę Państwa przedmiotowego zezwolenia, ale tylko i wyłącznie w zakresie wniosków o wyrażenie zgody na zmianę obywatelstwa polskiego na inne, złożonych do Rady Państwa przed podjęciem uchwały nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. Orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 roku i decyzji drugoinstancyjnej z dnia [...] marca 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji sprzecznie z obowiązującym prawem przyjął, iż rodzice skarżącej uzyskali wymagane ustawą z 8 stycznia 1951 r. zezwolenie Rady Państwa na zmianę obywatelstwa polskiego na inne w formie uchwały nr 5/58, podczas gdy tenże akt —jako poprzedzający ich wnioski — w ogóle nie mógł mieć do podań z dnia 29 października 1959 r. żadnego zastosowania. W związku z powyższym, przesądzająca dla utraty obywatelstwa polskiego okoliczność, nie zaistniała, nie mogąc wywołać skutku prawnego w postaci utraty obywatelstwa. Tym samym zaskarżony wyrok oraz decyzje administracyjne wydane zostały z rażącą obrazą art. 11 i 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951r. o obywatelstwie polskim, a także art. 6,7,8,9, 77 par 1 i 107 kpa, która miała wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego — uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6,7,8,9,77 kpa, nie wskazano żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego odnoszącego się do postępowania przed Sądem pierwszej instancji tj. przepisu ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tym stanie rzeczy należy uznać, że podstawa kasacji naruszenia przepisów postępowania nie została przytoczona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 258/04, Przegląd podatkowy 2004/7/53; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 roku, sygn. akt I OSK 794/05, niepubi.) Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, podkreślić trzeba to, iż niniejsza sprawa prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia, czy też braku przesłanek, wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, utrwalony jest pogląd, iż organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej "wszczyna postępowanie w nowej sprawie", w które nie orzeka jednak co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wyd. 5, Warszawa 2003, s. 703-704 i powołane tam wyroki). Ten pogląd doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Za trafny wobec tego uznać trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym to jest decyzji z dnia [...] września 2005r. nie można przypisać rażącego naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej na gruncie orzecznictwa sądów w kwestii zezwolenia na zmianę obywatelstwa istnieją daleko idące rozbieżności. Prezentowane jest stanowisko, że brak konieczności wydania imiennie skierowanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zmianę obywatelstwa w istocie nie narusza praw zainteresowanych oraz że uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia1958 r spowodowała wskazane w niej skutki prawne, jako skuteczne zezwolenie na zmianę obywatelstwa. W innych orzeczeniach prezentowany jest pogląd, iż "zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego jako przesłanka utraty obywatelstwa na podstawie art.13 ust. I w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim musiało mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa, którego nie zastępowała generalna uchwała Rady Państwa (wyrok SN z 17 września 2001 r., sygn. akt IIIRN..56/01, OSNP 2002, z. 13, poz. 299). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt II OSK 267/05 (ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 66). Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z 29 czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA.86/92,publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd iż: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156. § 1 pkt 2 kpa. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". W konsekwencji stwierdzić trzeba, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, iż skoro rozumienie przepisu powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszenie tego przepisu, a - co za tym idzie - naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.