VII SA/Wa 950/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania E. S., H. i J. C. oraz G. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...], znak: [...] orzekającej o odmowie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...], znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie działki ew. [...] we wsi P. gmina W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia 2 stycznia 2006 r. E. S., H. i J. C. oraz G. K. zwrócili się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...]. Wnioskodawcy wywiedli swój przymiot strony z faktu posiadania tego statusu w dniu wydania decyzji, której nieważności się domagają, wskazując, iż byli właścicielami działek sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...], na której zrealizowano inwestycję objętą wnioskiem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zacytował przepis art. 157 kpa oraz art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ powołał przy tym pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 6/96 oraz z dnia 11 października 1999 r. sygn. OPS 11/99, zgodnie z którym kategoria interesu prawnego, na której jest oparta legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym należy do prawa materialnego, a zatem w niniejszej sprawie do Prawa budowlanego. Organ wskazał zatem, że o interesie prawnym stanowi niezachowanie odległości obiektów budowlanych, o których mowa w § 12 obowiązującego na dzień wydania pozwolenia na budowę rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46). Tymczasem z akt sprawy wynika bezspornie, że odległości te stosunku do obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach [...] i [...] są zgodne z przepisami cytowanego aktu wykonawczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił także, iż w niniejszej sprawie nie badał obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zgodnie z prawem obowiązującym na dzień wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego ale zbadano czy żądający wszczęcia postępowania nadzorczego posiadają interes prawny na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy W. Organ za całkowicie nietrafny uznał zarzut odwołania dotyczący udziału w postępowaniu G. K., który nie zareagował na wezwanie organu do sprecyzowania interesu prawnego. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. S., J. C. oraz G. K. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, co spowoduje przekazanie Wojewodzie [...] sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi Skarżący zarzucili organowi sprzeczności w ustaleniach stanu faktycznego sprawy i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, przy czym zasadnicza cześć ich argumentów dotyczyła kwestii legalności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie działki ew. [...] we wsi P. gmina W. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. i H. C. oraz G. K., w rezultacie czego Sąd rozpatrzył merytorycznie skargę E. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie odwoławcze nie dokonał właściwej oceny prawidłowości decyzji Wojewody [...] w zakresie dokonania niezbędnych ustaleń będących podstawą do uznania istnienia interesu prawnego E. S., H. i J. C. oraz G. K. do występowania z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Należy w tym miejscu podkreślić, iż w niniejszej sprawie najistotniejszym przepisem, w oparciu o który należało ustalić legitymację procesową E. S., H. i J. C. oraz G. K. nie jest art. 28 kpa. Krąg podmiotów, którym ustawodawca przyznał prawo strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę został sprecyzowany w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami we wskazanym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania obiektu – stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, a który to pogląd podziela Sąd rozstrzygający skargę - sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie pominął przesłanki zawarte w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego koncentrując się wyłącznie na zachowaniu odległości określonych w § 12 obowiązującego na dzień wydania pozwolenia na budowę rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46). Ponadto za całkowicie błędne należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ bada legitymację procesową do inicjowania postępowania nieważnościowego według przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował zatem nieprawidłowe kryterium oceny interesu prawnego E. S., H. i J. C. oraz G. K., czym uchybił art. 7 i 77 kpa a ponadto art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nawiązując do kwestii przepisów regulujących warunki techniczne nie ulega wątpliwości, że organ powinien wziąć pod uwagę obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie zaś poprzednio obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Ponadto organ naruszył art. 107 kpa, nie dokonując zupełnie oceny interesu prawnego G. K. Nie wystarczy bowiem wezwać stronę do przedstawienia okoliczności, z których wywodzi ona swoją legitymacje procesową. To rzeczą organu administracji publicznej jest dokonać odpowiedniej analizy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w kontekście m. in. zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył uzasadnienie odmowy uznania G. K. za stronę w postępowaniu nieważnościowym właściwie do jednego stwierdzenia dotyczącego braku odpowiedzi na wezwanie organu, czym naruszył art. 107 kpa regulujący kwestię właściwego, zgodnego z prawem konstruowania uzasadnienia decyzji administracyjnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując na nowo odwołanie E. S., H. i J. C. oraz G. K. zobowiązany będzie do wnikliwego merytorycznego odniesienia do zawartych w nim zarzutów mając na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu. Należy wszakże podkreślić, że powyższe w żadnym stopniu nie przesądza o istnieniu legitymacji procesowej wspomnianych osób do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności Wójta Gminy W. z dnia [...]. To na Głównym Inspektorze Nadzoru Budowlanego ciąży obowiązek dokonania właściwej oceny przy zastosowaniu odpowiednich wskazanych wyżej przepisów. Gdyby natomiast zgromadzony materiał dowodowy dotyczący m. in. obecnego usytuowania działek i odległości poszczególnych nieruchomości od spornego obiektu okazał się niewystarczający Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie – w zależności od zakresu braków w postępowaniu wyjaśniającym - do uzupełnienia dowodów w trybie art. 136 kpa lub zastosowania art. 138 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.