II OSK 607/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie NSA Wiesław Kisiel (spr.) NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. i G. B. oraz skargi kasacyjnej "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Po 229/06 w sprawie ze skarg Towarzystwa [...] z siedzibą w P. oraz Prokuratora Apelacyjnego w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. W. i G. B. oraz Spółki Akcyjnej "[...]" z siedzibą w K. na rzecz Towarzystwa [...] z siedzibą w P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2008 r., I II OSK 607/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r., II SA/Po 229/06 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], oba — odmawiające dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 1. Towarzystwo [...] z siedzibą w P. wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z wnioskiem z dnia [...] września 2005 r. o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (art. 31 K.p.a.) w sprawie ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych w rejonie ulic [...], [...], [...]. Zgodnie ze swym statutem, stowarzyszenie powołane jest m.in. do dbałości o zachowanie przyrodniczych, architektonicznych i historycznych walorów S., działanie na rzecz zachowania jego zabytkowego charakteru oraz niedopuszczenie do degradacji środowiska, w tym zespołu przyrodniczo-krajobrazowego związanego z parkiem s. oraz gospodarką wodną całej dzielnicy S. Towarzystwo jako społeczna organizacja pozarządowa powołane jest do reprezentowania interesu publicznego. 2. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło dopuszczenia Towarzystwa [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie celem statutowym wnioskodawcy jest m.in. dbałość o zachowanie przyrodniczych, architektonicznych i historycznych walorów S., ale stowarzyszenie w trakcie postępowania administracyjnego nie upomniało się o zachowanie powyższych walorów dzielnicy. Podniosło jedynie, ze realizacja inwestycji spotęguje ruch pojazdów w rejonie ulicy [...] i [...], co spowoduje obniżenie komfortu zamieszkiwania przy tych ulicach. Celem statutowym stowarzyszenia nie jest niedopuszczenie do lokalizacji na terenie S. budynków mieszkalnych, a jedynie przeciwdziałanie lokalizacji na tym terenie zakładów przemysłowych i uciążliwych warsztatów. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczy willi miejskich, przez co nie pokrywa się z celami statutowymi organizacji społecznej. Towarzystwo nie działa na rzecz interesu społecznego. Członkowie organizacji, będący mieszkańcami S., wnosząc o dopuszczenie Towarzystwa do udziału w postępowaniu, zamierzają bronić swoich partykularnych interesów. 3. Identyczne stanowisko zajęło SKO w kolejnym postanowieniu (z dnia [...] stycznia 2006 r.). Wnioskowane warunki zabudowy dla budowy willi miejskich, nawiązują do zabudowy już istniejącej i zgodne są z przedwojennymi planami. Stowarzyszenie zmierza jedynie do zahamowania właściwego zagospodarowania zaniedbanego przyrodniczo i zdegradowanego urbanistycznie terenu. Dlatego zamiar przystąpienia Towarzystwa do postępowania nie odpowiada jego celom statutowym. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Towarzystwo [...] z siedzibą w P. domagając się uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2006 r. W postanowieniu z dnia [...] listopada 2005 r. SKO uznało, iż § 1 pkt 1 i 4 statutu stowarzyszenia uzasadniał jego udział na prawach strony w sprawie warunków zabudowy wilii miejskich. Dlatego odmowa w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2006 r. jest nieuzasadniona. Składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stowarzyszenie akcentowało interes społeczny przemawiający za udziałem w postępowaniu na zasadach strony. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazał ponadto, że zgodnie z przebiegiem historycznych granic dawnej wsi S. teren, którego dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, nie należy do obszaru S. Dlatego uznać należy, że cele statutowe Towarzystwa nie dotyczą terenu, którego dotyczy postępowanie. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. uznał, że Towarzystwo [...] jest stowarzyszeniem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. nr 20, poz. 104 ze zm.) i "organizacją społeczną" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2000, nr 98, poz.1071 z późn.zm., powoływanej w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "K.p.a."), która może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.). Uznanie za zasadne żądania Towarzystwa dopuszczenia do udziału w postępowaniu wymaga zasadności żądania zarówno ze względu na cele statutowe tej organizacji, jak i — na interes społeczny. Każdy cel statutowy zgodny z prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Dlatego organ musi ocenić czy w załatwianej przez niego sprawie taka zbieżność ma miejsce. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaniechało szczegółowych ustaleń w tym względzie, a w świetle ustaleń poczynionych przez SKO nie sposób przyjąć, by w istocie za udziałem Towarzystwa nie przemawiał interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Sam tylko brak powołania się we wniosku na cele statutowe organizacji nie może uzasadnić negatywnego postanowienia. Badanie tych okoliczności dla celów postępowania administracyjnego należało z mocy prawa do organu. Jedynie wykazanie przez organ administracyjny braku związku pomiędzy celami określonymi w statucie wnioskującego Towarzystwa – z jednej strony z przedmiotem postępowania – z drugiej mogło uzasadnić postanowienie odmowne. Zdaniem Sądu I instancji analiza celów Towarzystwa, zawartych w § 1 Statutu, w odniesieniu do planowanych warunków zabudowy spornego terenu, zdaje się wręcz przemawiać za przyjęciem, że cele te uzasadniają udział organizacji w postępowaniu o warunki zabudowy. Postępowanie to dotyczy planowanej zabudowy części S., natomiast celem stowarzyszenia jest dbałość o zachowanie przyrodniczych, architektonicznych i historycznych walorów S. Wskazano, że wniosek Towarzystwa o dopuszczenie do udziału, wbrew twierdzeniom organu, zawiera odwołanie się do dbałości o zachowanie walorów S., co jest celem organizacji, wynikającym z jej statutu. Sąd nie podzielił również stanowiska organu, iż w niniejszej sprawie można mówić jedynie o interesie poszczególnych członków Towarzystwa, z uwagi na fakt ich zamieszkiwania w pobliżu planowanego terenu zabudowy. Organ przy ocenie wniosku organizacji o dopuszczenie do udziału w sprawie badał zasadność argumentacji Towarzystwa, co do zgodności planowanych zamierzeń inwestora z prawem. Tymczasem zarzuty Towarzystwa w tym względzie, tak jak i zgłoszone dowody na ich poparcie podlegają ocenie dopiero na etapie toczącego się postępowania w sprawie. 7. Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wnieśli T. W. i G. B. oraz "[...]" S.A., reprezentowani przez radcę prawnego M. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi w obu skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie: 1. art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną jego interpretację, polegającą na przyjęciu, że: "jedynie wykazanie braku związku pomiędzy celami określonymi w statucie, a przedmiotem postępowania może w konkretnym przypadku, prowadzić do zanegowania możliwości udziału towarzystwa", 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U., nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a.") w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że za dopuszczeniem Towarzystwa [...] przemawiał interes społeczny pomimo tego, że w tym samym wyroku zarzucono organowi, że nie wyjaśnił treści tego przepisu w konkretnym przypadku, 3. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że: "nie sposób przyjąć, by w istocie za udziałem Towarzystwa nie przemawiał interes społeczny...", pomimo tego, że – zdaniem Sądu – organ II instancji: "...nie wyjaśnił wbrew swemu obowiązkowi treści tego pojęcia w konkretnym przypadku", a zatem wyrok nie został – wbrew art. 133 § 1 P.p.s.a. – wydany na podstawie akt sprawy, 4. art. 153 P.p.s.a. przez związanie organów administracji publicznej oceną prawną, która jest wewnętrznie sprzeczna. Sąd I instancji uchylił orzeczenia SKO z uwagi na naruszenie przepisów K.p.a. polegające na zaniechaniu ustalenia treści jednej z dwóch przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony i sam, bez dokonywania w powyższym zakresie jakichkolwiek ustaleń przyjął, że za udziałem stowarzyszenia przemawiał interes prawny. Zdaniem skarżących wyrażenie takiej oceny wykracza poza uprawnienia sądów administracyjnych, określonych w art. 3 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji stanowi naruszenie art. 184 Konstytucji RP. Sądy administracyjne nie mogą dokonywać we własnym zakresie ustaleń faktycznych, ani subsumpcji. Mogą jedynie dokonywać oceny legalności czynności przedsięwziętych przez organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd zanegował ustalenia dokonane przez organ, który po analizie przebiegu postępowania przed organem I instancji stwierdził, że Towarzystwu [...] chodzi o naruszenie walorów architektonicznych tej rzeczywiście wyjątkowo pięknej części miasta P., lecz o prywatę, polegająca na niedopuszczeniu do zwiększenia ruchu drogowego w ulicy, przy której mieszkają jego członkowie, w tym Prezes i obecny Wojewoda W. Sąd I instancji przyjął, iż za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny, w sytuacji gdy jednocześnie zarzucił organowi, iż nie dokonał w tym zakresie niezbędnych ustaleń. W myśli art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd takich ustaleń dokonywać nie ma prawa, musi opierać się na aktach sprawy i wypowiadać w odniesieniu do nich. 8. W odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne pełnomocnik stowarzyszenia "Towarzystwo [...]" wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zdaniem stowarzyszenia tylko wykazanie braku związku pomiędzy celami określonymi w statucie, a przedmiotem postępowania uprawniałoby do oddalenia wniosku na tej podstawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i zw. z art. 31 § 1 K.p.a. wyrażony został pogląd, iż sąd administracyjny może prowadzić postępowanie dowodowe, dokonywać ustaleń faktycznych, a w konsekwencji dokonywać subsumpcji nie tylko na wniosek strony, ale nawet z urzędu. Ponadto w przypadku gdy organ administracji dokonuje ustaleń faktycznych bez jakichkolwiek dowodów, w sposób oczywiście sprzeczny z sytuacją faktyczną, sąd administracyjny jest uprawniony nie tylko do wytknięcia temu organowi błędów postępowania dowodowego, ale także do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych na skutek takiego błędnego postępowania dowodowego. (art.133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a.). Ustalenia Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie służyły dokonywaniu rozstrzygnięć merytorycznych, a jedynie ocenie zakresu błędów popełnionych przez organ administracji w sferze proceduralnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: IX. Określenie podstaw kasacyjnych częściowo jest nieprawidłowe. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zm.: Dz. U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz. 788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818 oraz 2007, nr 121, poz. 831, nr 221, poz. 1650 – powoływana dalej jako "P.p.s.a."). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, po pierwsze, naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną jego interpretację, polegającą na przyjęciu, że: "jedynie wykazanie braku związku pomiędzy celami określonymi w statucie, a przedmiotem postępowania może w konkretnym przypadku, prowadzić do zanegowania możliwości udziału towarzystwa". WSA nie mógł naruszyć art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania administracyjnego, będącego przedmiotem Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego sporządzający skargę kasacyjną może skutecznie podnosić tego rodzaju zarzut wyłącznie w powiązaniu z konkretnym przepisem Prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, o ile uważa, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej . Drugi zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że za dopuszczeniem Towarzystwa [...] przemawiał interes społeczny pomimo tego, że w tym samym wyroku zarzucono organowi, że nie wyjaśnił treści tego przepisu w konkretnym przypadku. Jest to zarzut rozstrzygania sprawy sądowoadmnistracyjnej bez posiadania wystarczającego materiału dowodowego, albowiem strony wnoszące skargę kasacyjną odczytują słowa wyroku Sądu I instancji jako ustalenie przez ten Sąd, że za dopuszczeniem Towarzystwa [...] z siedzibą w P. przemawia interes społeczny, w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a. Gdyby ten zarzut był trafny, to oznaczałoby to, że Sąd wkroczył w kompetencje organów administracyjnych rozstrzygając merytorycznie wniosek Towarzystwa o dopuszczenie do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a to z kolei stanowiłoby naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. Skarżący wskazują również na naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez związanie organów administracji publicznej powyższą oceną prawną, która jest wewnętrznie sprzeczna. Takie określenie podstaw skargi kasacyjnej uzasadnia jej rozpoznanie, albowiem spełniony został wymóg art. 174 pkt 2 w związku z art.176 P.p.s.a., tj. został sformułowany i uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie miło istotny wpływ na wynik postępowania sądowadministracyjnego w I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska wyrażonego w skargach kasacyjnych. X. Prawidłowo Sąd I instancji odwołał się do uregulowania ciężaru dowodów w postępowaniu administracyjnym: ciężar ten spada na organ administracyjny (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Organ administracyjny może krytycznie ocenić wniosek i wówczas zobowiązuje wnioskodawcę do uzupełnienia przedłożonego materiału. Logicznie jest z tym powiązany obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia (w tym postępowaniu administracyjnym – postanowienia odmawiającego dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji). Uzasadnienie wypełnia nie tylko formalny obowiązek organu (art.107 § 3 K.p.a.), ale też jest warunkiem koniecznym dla korzystania przez stronę z prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art.10 K.p.a.), a w szczególności – prawa do polemiki z organem w odwołaniu i skardze oraz warunkiem koniecznym wykonywania przez Sąd administracyjny kontroli przestrzegania prawa przez organ administracyjny załatwiający sprawę administracyjną. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że brak powyższych wyjaśnień w zaskarżonym postanowieniu organu administracyjnego wystarczająco uzasadnia uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi Towarzystwa. XI. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie został wydany z naruszeniem art.3 § 1 P.p.s.a. tj. WSA nie rozstrzygnął, że należy dopuścić Towarzystwo, a jedynie miał wątpliwości co do trafności, spójności i kompletności wnioskowania i oceny przez SKO. Istotą sporu jest bowiem sposób pojmowania przesłanek dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu w trybie art.31 § 1 pkt 2 K.p.a. Prawo to nie może być interpretowane tak wąsko, jak to starał się przedstawić organ administracyjny oraz strony wnoszące skargi kasacyjne. Sąd dokonał wykładni wskazując na kryteria oceny, interpretując treść przepisu, a nie treść statutu, nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego i nie nakazał dopuścić Towarzystwo do postępowania, a przeciwnie – nakazał organowi wyczerpujące wyjaśnienie sprawy. Dla dopuszczenia do udziału organizacji potrzebne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, tj. zarówno zbieżności celów statutowych organizacji i przedmiotu postępowania administracyjnego, jak również — potrzeby ochrony interesu społecznego przez udział organizacji społecznej w postępowaniu. Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zbieżność statutowych celów organizacji społecznej z przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego – uzasadnia domniemanie, że interes społeczny przemawia za dopuszczeniem takiej organizacji do udziału w postępowaniu. XII. Skargi kasacyjne starają się wykazać, że niedopuszczalny jest udział w postępowaniu takiej organizacji społecznej, która występuje w obronie interesów faktycznych swoich członków. Prawidłowo WSA powołał się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, iż nie ma niczego nagannego w uczestniczeniu przez organizację społeczną w postępowaniu ze względu na faktyczne interesu członków. Nie zmienia to aspektu podmiotowego postępowania, tj. wnioskodawcą o dopuszczenie jest ciągle organizacja, a nie – jak chcą skargi kasacyjne poszczególni członkowie. Sprawa administracyjna załatwiana jest decyzją organu administracyjnego, zaś udział organizacji stwarza szansę, że przedstawiony zostanie dodatkowy istotny punkt widzenia. Udział organizacji ma przyczynić się do realizacji zasady prawdy materialnej (art.7 i 77 K.p.a.) i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 Prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.