IV SA/Wa 492/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, na podstawie art. 144, 127 § 2 i 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt. 6 i art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] listopada 2007 r., dotyczącego odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym G., gmina J. W uzasadnieniu organ podał, iż z załączonej do sprawy dokumentacji wynika, że przesłany do uzgodnienia Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce własności D. M., która – zgodnie z załączonym wypisem z rejestru gruntów – jest lasem. Organ – powołując się przepis art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wskazał, iż z akt sprawy wynika, że odwołujący się złożył do Nadleśnictwa P. wniosek o wyłączenie gruntu leśnego z produkcji na działce na [...], na której znajduje się budynek gospodarczy. Organ podniósł także, iż pismem z dnia 17 sierpnia 2006 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa P. poinformował, że w sprawie posadowienia budynku gospodarczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu, zbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (samowola budowlana), natomiast działka nr [...] nie została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze i nieleśne i nie uzyskała zgody wojewody na zmianę przeznaczenia. Organ stwierdził, iż w związku z powyższym nie jest prawdą, że opisanym pismem Nadleśniczy Nadleśnictwa P. zaopiniował pozytywnie posadowienie budynku gospodarczego na działce leśnej. Ponadto Dyrektor Generalny Lasów Państwowych stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Urzędu Gminy J. z dnia [...] października 2007 r., z którego wynika, że w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren obejmujący przedmiotową nieruchomość określony był symbolem RL – czyli tereny lasów adoptowane w planie z dopuszczeniem możliwości dolesień . Organ wskazał również, iż dla działki nr [...] brak jest aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji była słuszna, bowiem nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Skargę na powyższe postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2008 r. złożył D. M., który wniósł o jego zmianę poprzez dokonanie wskazanego uzgodnienia lub przez wydanie pozytywnej opinii Dyrekcji Lasów , w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skarżący podał, iż w niniejszej sprawie postępowanie toczy się od dawna, z różnym skutkiem. Skarżący wskazał również na fakt istnienia przepisów regulujących kwestię zmiany przeznaczenia gruntu oraz pozwoleń na budowę. W ocenie skarżącego planowana inwestycja nie narusza żadnych zasad gospodarki leśnej i ochrony przyrody. Skarżący podał również, iż obok jego działki powstały nielegalnie budynki, z których duża część nie posiada legalizacji. W jego ocenie zdezaktualizowanie planów zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do braku możliwości wybudowania planowanego obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał dodatkowo, iż argumenty zawarte w skardze pozostają bez wpływu na ocenę stanu prawnego w niniejszej sprawie. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wyjaśnił ponadto, iż zobowiązany był do ustalenia, czy przedmiotowy teren objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Skoro teren ten nie był objęty opisaną wyżej zmianą, zatem – w ocenie organu – nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2008 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Z kolei w piśmie z dnia 3 czerwca 2006 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wyjaśnił, iż Dyrekcja Regionalna Lasów Państwowych w P. nie dysponuje projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji D. M. W ocenie organu, z treści art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie istnieje obowiązek przedstawienia projektu decyzji. Organ wskazał także, iż z akt sprawy wynika, że gmina J. zwróciła się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. o wydanie opinii w sprawie ochrony gruntów leśnych dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, natomiast w załatwieniu tego wystąpienia Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych odmówił postanowieniem uzgodnienia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. – w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza dokonać wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli postanowienia organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, zatem rozpatrzeć żądanie strony i ustosunkować się w uzasadnieniu postanowienia do podniesionych przez nią zarzutów. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze powinno bowiem polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonego postanowienia pod względem jej legalności i celowości. Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2473/05, lex nr 196286 oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r., III SA/Wa 1954/05, lex nr 21215). Należy również zwrócić uwagę, iż integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jego uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 124 § 2 oraz 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Postanowienie administracyjne podlega kontroli sądu administracyjnego jako całość, a więc łącznie z jego uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia postanowienia zostały zawarte w art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się na dokumenty, których brak jest w aktach sprawy. Wskazano bowiem, że "z załączonej do sprawy dokumentacji wynika, że przesłany do uzgodnienia Dyrektorowi RDLP projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce własności Strony, która zgodnie z załączonym wypisem z rejestru gruntów jest lasem (Ls)." Tymczasem w aktach sprawy nie znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy. Przyznał to zresztą również organ, w piśmie z dnia 3 czerwca 2008 r. Powołana okoliczność wskazuje zatem, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołano się na materiał dowodowy, którym organ w rzeczywistości nie dysponował. Tego rodzaju uchybienie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia, co sprawia, iż należy je wyeliminować z obrotu prawnego. Powołanie się przez organ na dokument, którym nie dysponował sprawia, że nie organ nie zebrał w prawidłowy sposób materiału dowodowego i , w konsekwencji, nie rozpatrzył sprawy. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez dokonanie wskazanego uzgodnienia lub przez wydanie pozytywnej opinii Dyrekcji Lasów , w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stwierdzić należy , iż wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego oraz procesowego. Obowiązujące przepisy nie przyznają sądom administracyjnym uprawnienia do orzekania merytorycznie co do żądania strony postępowania administracyjnego. Tego rodzaju rozstrzygnięcie wydaje wyłącznie organ administracji publicznej. Rozpatrując ponownie sprawę organ drugiej instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy P.p.s.a.