II OSK 1641/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i I. Ł. vel K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 324/08 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 324/08, po rozpoznaniu skargi S. W. , uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydane w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania S. W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i I. Ł. vel K. pozwolenia na budowę, polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego (I etap planowanej rozbudowy) na terenie działki nr ew. [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa sprawa pozwolenia na budowę była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07 uchylił wcześniejszą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007r., utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku wynikało, że "organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie odniósł się do zarzutu odwołania, polegającego na naruszeniu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) mylnie przyjmując, że rozbudowa nie dotyczy werandy, gdyż jest to część budynku istniejąca, zinwentaryzowana. Z opisu technicznego projektu budowlanego wynika, że I etap rozbudowy obejmuje również dobudowę do istniejącej werandy od strony północno- zachodniej przedsionka w odległości 3 m od granicy działki B. i S. W. Wojewoda Mazowiecki winien zatem ustalić czy objęty pozwoleniem na budowę przedsionek ma otwory okienne, nadto powinien także odnieść się do zarzutu niezachowania odległości. Ponownie rozpatrując odwołanie Wojewoda Mazowiecki na podstawie projektu architektoniczno - budowlanego (rys 4) ustalił, że w dobudowywanym przedsionku w ścianie północno - zachodniej jak i w ścianie południowo - zachodniej nie ma otworu okiennego, a przedsionek znajduje się w odległości 3 m od granicy działki. Odnosząc się do zarzutu "odległości ściany oranżerii od granicy sąsiedniej działki" Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że sprawa legalności wybudowania werandy i garażu dobudowanych do budynku inwestora była rozpatrywana przez organ nadzoru budowlanego, który ustalił, że obiekty te zostały wybudowane w 1966 r. w warunkach samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie werandy i garażu stwierdzając, że ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane straciła moc z dniem 1 marca 1975 r., a przepisy przejściowe ustawy z 12 lipca 1974 r. Prawo budowlane nie regulują samowoli budowlanych powstałych przed datą wejścia w życie tej ustawy. Przedmiotowa weranda oraz garaż znajdujące się na posesji inwestorów są pomieszczeniami istniejącymi, zinwentaryzowanymi i w taki sposób zostały określone w projekcie budowlanym. W ocenie Wojewody Mazowieckiego zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę zgodna jest z obowiązującymi przepisami i brak jest podstaw do jej uchylenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak "należytego rozpoznania i sporządzenia w tym zakresie uzasadnienia odnośnie charakteru projektu budowy, w szczególności czy nie zachodzi możliwość ukrytej samowoli budowlanej". Skarżący zarzucił również naruszenie art. 35 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz "art. 12 ust. 3, art. 272 ust. 3 i art. 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez akceptację budowy budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki". Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje organów obu instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wypowiadał się WSA w Warszawie, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 7 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07 zawarł ocenę prawną wiążącą w sprawie sąd oraz organ zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.). Wojewoda Mazowiecki zastosował się do oceny prawnej ustalając, że projektowany w I etapie rozbudowy przedsionek pozbawiony jest otworów okiennych i znajduje się w przepisowej odległości 3 m od granicy działki. Jednakże warunkiem możliwości uzyskania pozwolenia na budowę części inwestycji jest przedstawienie projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Zatwierdzony projekt całego zamierzenia inwestycyjnego stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę pozostałej części zamierzenia budowlanego, zatwierdzającego jednocześnie projekt architektoniczno-budowlany tej części. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I etapu planowanej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, inwestor z naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane nie przedstawił projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego. Projekt zagospodarowania działki znajdujący się w aktach dotyczy I etapu rozbudowy. Z wyjaśnień inwestora złożonych na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. wynika, że II etap projektowanej rozbudowy obejmuje dobudowę do istniejącego budynku parteru i piętra. W przypadku, gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego dla całego zamierzenia budowlanego. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają bowiem zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. Z wniosku o pozwolenie na budowę nie wynika, aby inwestor zamierzał etapować projektowaną inwestycję. Decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być tożsama z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wymogu tego nie spełnia decyzja organu I instancji. Organ powinien wezwać inwestora do prawidłowego sformułowania wniosku przez dokładne określenie całego zamierzenia inwestycyjnego i poszczególnych etapów jego realizacji. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ ma obowiązek zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawo budowlane z 1994 r. sprawdzić m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W projekcie zagospodarowania działki przedstawionym przez inwestora pergola ogrodowa została zaprojektowana w granicy działki. Obowiązkiem organu było sprawdzenie zgodności projektowanej pergoli ogrodowej z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ powinien mieć na uwadze, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego nawet wtedy, gdy niektóre jego części, gdyby je budować oddzielnie, mogły być zrealizowane na podstawie zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie projekt zagospodarowania działki nie odpowiada również wymaganiom decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] o warunkach zabudowy nałożono na inwestora obowiązek zapewnienia na terenie własnej działki dwóch miejsc postojowych dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W projekcie zagospodarowania działki zostało zaprojektowane jedynie jedno miejsce parkingowe. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego oraz "art. 35 ust. 1 pkt 1 b i c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli M. i I. Ł. vel K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: "I. naruszenie prawa materialnego w postaci: - art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie; - art. 35 ust. 1 co dotyczy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. II naruszenie przepisów postępowania przez błędną ocenę dowodów, a w szczególności pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów znajdujących się w aktach postępowania". Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że organ nie sprawdził zgodności projektowanej pergoli ogrodowej z przepisami techniczno-budowlanymi. Na podstawie art. 29 ust 1 pkt 22 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury oraz nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z wyjątkiem budowy obiektów małej architektury w miejscach publicznych (art. 30 ust 4). Sąd wskazuje co prawda, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego nawet wtedy, gdy niektóre jego części, gdyby je realizować oddzielnie, mogły być realizowane na podstawie zgłoszenia, jednakże nie można zgodzić się z tym stanowiskiem. Obiekty małej architektury, ze względu na swą specyfikę, niewielkie rozmiary i różnorodność trudno konfrontować z przepisami techniczno-budowlanymi, które z założenia przeznaczone są do oceny dużych budynków o charakterze mieszkalnym i tym samym ustanawiają zupełnie inne standardy. Stanowisko przeciwne prowadziłoby do absurdu, gdyż stwarzałoby sytuację, w której nie spełnianie warunków techniczno-budowlanych przez płotek ogrodowy, uniemożliwiałoby budowę budynku mieszkalnego. Można domniemywać, iż ta właśnie idea przyświecała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, gdy wydawał wyrok z dnia 27.04.2007 r. (II OSK 688/06), w którym stwierdził, że jeżeli zgłoszenie obejmuje kilka odrębnych robót budowlanych, których wykonanie nastąpi niezależnie, a tylko niektóre z nich wymagają pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego), organ powinien złożyć sprzeciw jedynie co do robót budowlanych wymagających tego pozwolenia". Z tego względu stanowisko Sądu I instancji jest niesłuszne. Także nie jest trafne stanowisko Sądu, co do drugiego miejsca parkingowego. Miejsce takie zostało przez inwestora uwzględnione w projekcie zagospodarowania działki i jest widoczne na załączonej do projektu mapce zagospodarowania działki (jedno miejsce parkingowe zadaszone jest wiatą, natomiast drugie zlokalizowane zostało równolegle do granicy działki). Podniesiono, że w pierwotnym projekcie zamierzeniem inwestora było wykonanie planowanych prac i budowlanych w większym zakresie i w związku z tym przedstawiony projekt dotyczył dwóch etapów. Inwestor zarzucił jednak te plany, wskutek czego drugi etap rozbudowy został przez projektanta z projektu wykreślony. Mimo więc, pozostawienia nazwy planowanej inwestycji: "pierwszy etap rozbudowy", to w rzeczywistości etap ten pozostaje etapem jedynym, a nazwę "pierwszy etap rozbudowy" trzeba traktować jedynie w kategoriach nazwy własnej. Organ miał świadomość, iż zamierzenie budowlane inwestora dotyczy jedynie pierwszego i jedynego etapu budowy. Dlatego też w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2006 r. wezwał inwestora do "doprowadzenia projektu budowlanego do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tj. opracowanie powinno dotyczyć tylko I etapu inwestycji". Nie ulega wątpliwości, iż organ używając sformułowania I etap inwestycji traktował go jako całość "planowanego zamierzenia inwestycyjnego". Z tych względów zarzut Sądu, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest tożsama z wnioskiem o pozwolenie na budowę należy uznać za chybiony. Nie można również zgodzić się z zarzutem, że skarżący nie przedstawili projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego. Projekt zagospodarowania działki, chociaż w nazwie zawiera zapis o pierwszym etapie, w rzeczywistości odnosi się do całego zamierzenia budowlanego. W sposób bezsporny dotyczy w określonym w decyzji zakresie budynku mieszkalnego, pergoli i miejsc parkingowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania przez błędną ocenę dowodów, a w szczególności pominiecie znajdujących sie w aktach istotnych dowodów skarżący nie powołali żadnego przepisu prawa procesowego, który miałby naruszyć Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny związany stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli czy też intencji skarżących. Skarga kasacyjna sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika musi powoływać podstawy kasacyjne, a więc obok art. 174 pkt 2 p.p.s.a w odniesieniu do sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, którego zresztą w skardze nie powołano winny być szczegółowo wskazane przepisy prawa procesowego, które w ocenie składającego skargę miał naruszyć Sąd I instancji. Nie wskazanie tych przepisów, nawet przy najbardziej liberalnym podejściu do podstaw skargi kasacyjnej nie pozwala Sądowi na rozpoznanie gołosłownego, bo niezawierającego przy tym żadnego uzasadnienia naruszenia postępowania. W przeciwnym przypadku, art. 183 § 1 p.p.s.a. byłby nic nieznaczącą deklaracją ustawodawcy. Zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1116 z późn. zm.) nie jest trafny. W myśl zd. 2 tego przepisu pozwolenie budowlane w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, może na wniosek inwestora "dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem". W takim jednak przypadku inwestor obowiązany jest przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego – art. 33 ust. 1 zd. 3. Wbrew temu, co próbuje się wykazać w skardze kasacyjnej – iż inwestor zrezygnował z II etapu inwestycji – na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 4 czerwca 2008 r. przyznał on, że II etap projektowanej rozbudowy obejmuje dobudowę do istniejącego budynku parteru i piętra. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność rezygnacji z II etapu budowy i w związku z tym próba wykazania, iż określenie "pierwszy etap budowy" jest wyłącznie nazwą własną całego zamierzenia inwestycyjnego, jest stworzoną na użytek wyłącznie skargi kasacyjnej próbą "obrony" uchylonych decyzji przez dostosowanie ex post stanu faktycznego sprawy do wydanej wcześniej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nie budzi żadnych wątpliwości. Przyjmuje się bowiem, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma w takim przypadku obowiązek sprawdzenia projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego w sytuacji, gdy wydaje pozwolenia na budowę kolejnych wybranych obiektów – wyrok NSA z dnia 28 lutego 2008 r., II OSK 110/07, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2006 r., II OSK 520/05; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r., OSK 801/04. Zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego jest częściowo trafny, chociaż nie wskazano, który z czterech punktów tego ustępu został naruszony, ale może to oznaczać, iż w ocenie skarżącego naruszono cały wskazany ustęp art. 35 Prawa budowlanego. Rację mają bowiem składający skargę kasacyjną, iż w projekcie zagospodarowania działki przewidziano dwa miejsca parkingowe, co jest zgodne z punktem 1.5 decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 7 lipca 2005 r.. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Także nie można przyjąć, jak uczynił to Sąd i instancji, iż obiekt, który nie wymaga pozwolenia na budowę, bądź też wymaga jedynie zgłoszenia – pergola - jeżeli został objęty projektem zagospodarowania działki podlega sprawdzeniu przez organ, co do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Jeżeli określony obiekt nie jest poddany rygorom prawa budowlanego to organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają kompetencji do ingerencji w jego budowę czy usytuowanie. Jednak podstawową przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, był fakt nie przedstawienia projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego. W tej sytuacji uznać należy, iż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.