II SA/Łd 131/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. przy udziale --- sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu - oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. – działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), cytowanej dalej jako k.p.a. – umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego na nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. A. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia 6.marca 2007 roku, Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. A w Ł. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że M.P. dokonała zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na Biuro Obrotu Nieruchomościami i Pośrednictwa. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., brak było jednak podstaw do uznania, iż w sprawie wystąpiły przesłanki, wskazujące na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ I instancji uznał bowiem, iż z uwagi na ilość osób przebywających w przedmiotowym lokalu mieszkalnym oraz rodzaj prowadzonej działalności (biuro obrotu nieruchomościami) - nie występuje zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego i pracy. Nie istnieje również konieczność ustanowienia dodatkowych dróg ewakuacyjnych oraz zmiany warunków pracy. Ponadto, warunki bezpieczeństwa powodziowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, a także wielkość i układ obciążeń - nie uległy zmianie. Biorąc powyższe pod uwagę, w oparciu o treść art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie można, w ocenie organu I instancji, mówić w przedmiotowej sprawie, o zmianie sposobu użytkowania lokalu nr [...]. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez K.P.. Decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 1, 2 pkt 1, 2, 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej, prowadzenie w lokalu biura obrotu nieruchomościami zmienia dotychczasowe warunki pracy oraz higieniczno – sanitarne. Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. – działając na podstawie art. 138 § 2 kpa – uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż M.P. w lokalu mieszkalnym nr [...] prowadzi działalność gospodarczą tj. biuro obrotu nieruchomościami. Lokal ten jest lokalem mieszkalnym, składającym się z pokoju, kuchni, łazienki i korytarza. W pokoju znajdują się dwa stanowiska pracy, nadto zaś pomieszczenie to służy do przyjmowania petentów. W/w lokal znajduje się na 3 piętrze budynku mieszkalnego. Z treści oświadczenia złożonego przez M.P. wynika, iż zatrudnia ona jednego pracownika, który wykonuje swoje obowiązki m. in. w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Powyższe – zdaniem organu II instancji - oznacza, iż w lokalu podjęta została działalność, która powoduje zmianę m. in. warunków pracy , higieniczno-sanitarnych. Takie zmiany sposobu użytkowania wymagają uzyskania uzgodnień i opinii właściwych organów tj. Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy. Zatem, w opinii organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z podjęciem działalności, która spowodowała zmianę warunków wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M.P. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany użytkowania obiektu budowlanego. Nadto w ocenie skarżącej decyzja organu II instancji narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 15, 77, 80, 107 § 3 i 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub też wadliwe zastosowanie. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie, wskutek podjęcia w lokalu mieszkalnym działalności gospodarczej nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wynika to z rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej jak i sposobu jej prowadzenia. Praca wykonywana jest bowiem w przedmiotowym lokalu głównie przez telefon i Internet. Klienci w lokalu przyjmowani są rzadko. Korzystanie w powyższy sposób z przedmiotowego lokalu nie odbiega od sposobu korzystania z lokalu mieszkalnego. Tym samym, w ocenie skarżącej, za słuszne należy uznać stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zawarte w decyzji z dnia [...], nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 4.czerwca 2008 roku, pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestnika postępowania - Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A w Ł. – K.P. natomiast - o oddalenie skargi i oświadczył, iż potwierdza wszystkie czynności podejmowane w imieniu Wspólnoty w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w kpa lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa materialnego lub też przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wydana została w oparciu o normę art. 138 § 2 k.p.a. Cytowany przepis upoważnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temuż organowi do ponownego rozpatrzenia, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, możliwym do zastosowania jedynie w przypadkach określonych w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie, z racji jej charakteru (ocena legalności decyzji kasacyjnej), rozważeniu podlegała zatem kwestia spełnienia przesłanek, określonych w art. 138 § 2 kpa., uprawniających organ odwoławczy do podjęcia kontestowanego rozstrzygnięcia. W tym zakresie natomiast, stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. uznać należy za prawidłowe. Kwestie związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zostały uregulowane w art. 71 ustawy Prawo budowlane. Treść artykułu podlegała znaczącym zmianom w dokonywanych nowelizacjach. Dotyczyły one zarówno samej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i zasad postępowania w takiej sytuacji. Wejście w życie ustawy z dnia 16.kwietnia 2004 roku, o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888), zniosło obowiązek uzyskania decyzji administracyjnej, zezwalającej na wprowadzenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zastępując go obowiązkiem dokonania zgłoszenia tego zamierzenia (art. 71 ust. 2 ustawy prawo budowlane). Nie oznacza to zatem, iż ustawodawca zrezygnował z kontroli tego rodzaju działań inwestora. W treści ustawy z dnia 28.lipca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 163, poz. 1364), uchylony został natomiast pkt 1 w ust. 1 ustawy, dotyczący uznawania za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonywanie "przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne") Jednakże, w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy (który zachował moc), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje zresztą, że oprócz sytuacji wymienionych w ustawie (najbardziej powszechnych i typowych) mogą również zaistnieć inne, które także można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.marca 2005 roku, sygn. akt OSK 1191/2004, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 175374, zachowujący aktualność pomimo częściowej zmiany stanu prawnego, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 642, teza 4). Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania Niewątpliwie w każdym zatem przypadku, na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania szczegółowej oceny, czy samowolnie dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części), wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia, w trybie art. 71 ust. 2 ustawy. (por. wyrok np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.października 1998 roku, sygn. akt IV SA 1876/1996 niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 43759, zachowujący aktualność co do zasadniczych tez w nim wyrażonych, pomimo zmiany stanu prawnego). Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko organu odwoławczego, iż skoro skarżąca rozpoczęła w lokalu pełniącym dotąd funkcję mieszkalną działalność, polegającą na prowadzeniu biura obrotu nieruchomościami, to niewątpliwie istnieje potrzeba wszechstronnego rozważenia, czy nie doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, wymagającego ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane. W szczególności, analizie należy poddać warunki bezpieczeństwa pożarowego (potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomierzeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych miejsc pracy w obiekcie) oraz higieniczno-sanitarne (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części), powstałe w lokalu po zmianie jego przeznaczenia. Wszak – co w sprawie niesporne – M.P. w lokalu, spełniającym dotąd funkcję mieszkalną, urządziła biuro obrotu nieruchomościami. W celu obsługi klientów (przyjmowanych osobiście lub obsługiwanych przez Internet) zatrudnia co najmniej jednego pracownika. Praca świadczona jest w głównej mierze przed monitorem ekranowym. To z kolei nakłada na skarżącą (jako pracodawcę) obowiązek spełnienia szeregu wymogów, określonych m.in. w art. 213 § 2 ustawy z dnia 26.czerwca 1974 roku Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 1998 roku, nr 21, poz. 94 ze zm.) a odnoszących się do pomieszczeń pracy (m.in. w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy – rozporządzenie Ministra pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26.września 1997 roku (tekst jednolity Dz.U. z 2003 ropku, nr 169, poz. 1650 ze zm./, w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ergonomii dla stanowisk pracy, wyposażonych w monitory ekranowe – rozporządzenie Ministra Pracy i Polityko Socjalnej z dnia 1.grudnia 1998 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach wyposażonych w monitory ekranowe /Dz.U. nr 148, oz. 973/). Niezbadanie zatem powyższych wymogów przez organ I instancji i umorzenie postępowania w tym zakresie, uzasadniało uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] oraz przekazanie sprawy temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. Braki w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, uniemożliwiały zaś wydanie orzeczenia reformatoryjnego. Konieczne jest bowiem, jak wyżej wskazano, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, pozwalającego na należyte ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego dla jej załatwienia. Przywołane zagadnienia będą natomiast musiały być przedmiotem analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy wyjaśnił też, z jakich przyczyn odmówił słuszności ustaleniom organu I instancji, nie naruszając w tym zakresie ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 i nast. k.p.a.). Podnoszone zaś w skardze zarzuty w tym przedmiocie, nie są zasadne. Niezależnie natomiast od zarzutów skargi, wskazać należy, iż w niniejszej sprawie organy administracji, prowadząc postępowanie, w sposób wadliwy przyjęły, iż K.P. był należycie umocowany do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy A. w Ł. W aktach administracyjnych brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu, potwierdzającego jego uprawnienia, zaś z przedłożonego na etapie postępowania sądowego statutu Wspólnoty oraz uchwały o powołaniu zarządu wynika, iż K.P. jest jedynie jednym z jego członków. Zarząd Wspólnoty jest wieloosobowy, zatem skuteczne reprezentowanie Wspólnoty wymagało współdziałania przynajmniej dwóch członków zarządu (art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 24.czerwca 1994r. o własności lokali /tekst jednolity Dz.U. nr 80 z 2000r., poz. 903 ze zm./). Dokument, uprawniający K.P. do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej został złożony dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Niemniej jednak z uwagi na fakt, iż podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 4.czerwca 2008 roku, jako prawidłowo umocowany pełnomocnik, potwierdził on wszystkie czynności podejmowane przez Wspólnotę Mieszkaniową w toku postępowania administracyjnego, ponadto biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie będzie ponownie prowadzone (zaś wadliwość wspomniana dotyczyła również postępowania prowadzonego przed organem I instancji), Sąd uznał, iż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Konkluzja odmienna, skutkowałaby bowiem koniecznością uchylenia wszystkich decyzji organów obu instancji, wydanych w sprawie, w rezultacie zatem – również "przekazaniem" sprawy do organu I instancji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uznając iż zaskarżona decyzja, w końcowym efekcie odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. A.K.