VII SA/Wa 464/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. F. Firmy Budowlanej " G." w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] ([...] ), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa, oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej Prawo budowlane - stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] (nr [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Firmie Budowlanej "G." z siedzibą w P., przy ul. F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami elektrycznymi i sanitarnymi przy ul. O., na działce nr [...], obr. [...] w P. W uzasadnieniu organ wskazał, że po wszczęciu postępowania ww. sprawie, postanowieniem z dnia [...] wstrzymał wykonanie decyzji Starosty G. z dnia [...] uznając, że zachodzi prawdopodobieństwo, że ww. decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ przytoczył treść art. 35 ust 1 Prawa budowlanego i podniósł, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. "Osiedle W.", zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...]. Zgodnie z ww. planem działka inwestora nr [...] leży w obszarze oznaczonym symbolem MNU 3, określonym jako zabudowa mieszkaniowo - usługowa, z dopuszczeniem uzupełniająco małych budynków wielorodzinnych w segmentach 4-6 rodzinnych. W ocenie organu, przedmiotowej zabudowy nie można zakwalifikować jako zabudowy uzupełniającej. Intensywność zabudowy działki nr [...] wynosi 1,11, co jest niezgodne z zapisami planu, przewidującego wysokość zabudowy do czterech kondygnacji. Ponadto, przedłożony projekt narusza § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75 z 2002r., poz. 690 ze zm.), zw. dalej warunkami technicznymi, gdyż nie zapewnia dostępu osobom niepełnosprawnym do mieszkań położonych na parterze, oraz § 93 ust. 3, gdyż w projekcie nie zapewniono właściwej wentylacji we wszystkich pokojach dziennych z aneksem kuchennym. Stwierdzone niezgodności z zapisami prawa miejscowego, ustawą Prawo budowlane oraz przepisami szczególnymi stanowią o rażącym naruszeniu obowiązujących przepisów. Wydając pozwolenie na budowę organ nie dochował wymogu art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, co stanowi o rażącym naruszeniu tego przepisu i skutkuje stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - po rozpatrzeniu odwołania E. F. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację Wojewody [...] i dodał, że plan miejscowy nie zawiera definicji pojęcia "kondygnacja". Jedynie z wyjaśnień projektanta miejscowego planu, zawartych w piśmie z dnia 4 listopada 2005r. wynika, że termin ten dotyczy wyłącznie kondygnacji naziemnych, rozumianych zgodnie z § 3 pkt 17 warunków technicznych. Jednak, zdaniem organu, liczbę kondygnacji należy liczyć stosownie do § 3 pkt 16 warunków technicznych, w którym wskazano, że przez kondygnację należy rozumieć "poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie, a górną powierzchnią stropu Iub stropodachu znajdującego się nad ta częścią". W konsekwencji, kondygnacja nazwana w projekcie "piwnicą" jest kondygnacją naziemną, a zatem musi być brana pod uwagę przy obliczaniu intensywności zabudowy. Ponadto, kondygnacją jest również projektowana "antresola", gdyż zgodnie z § 3 pkt 19 warunków technicznych, nie powinna być ona "zamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza z którego jest wydzielona", co w niniejszej sprawie ma miejsce. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że wbrew zapisom planu, w przedmiotowym budynku mieszkalnym zaprojektowano 6 kondygnacji, co zwiększa intensywności zabudowy do 1,22, i również rażąco narusza ustalenia planu, przewidującego intensywność zabudowy 0,6 - 0,8. Niezależnie, przedłożony projekt pozostaje w kolizji z § 55 warunków technicznych, bowiem nie zapewnia dostępu osobom niepełnosprawnym do mieszkań na parterze. Z opinii sporządzonej przez dr inż. arch. M. B. wynika, że w projekcie nie zapewniono właściwej wentylacji we wszystkich pokojach dziennych z aneksem kuchennym, co pozostaje w sprzeczności z § 93 ust. 3 warunków technicznych. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył E. F. - Firma Budowlana "G.", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędne przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust 1 Prawa budowlanego oraz § 55 ust. 1 i § 93 ust. 3 warunków technicznych i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. "Osiedle W.". Zdaniem skarżącego, nie jest dopuszczalne zastosowanie najwyższej sankcji, jaką jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, skutkującej ponadto powstaniem szkody materialnej i daleko idących skutków gospodarczo - społecznych, w postaci niezbędnej rozbiórki całego budynku. Organ powołał się na naruszenie normy prawa budowlanego, polegającej na braku sprawdzenia zgodności projektu z planem miejscowym, następnie powołał się na nieprawidłowości, które nie są związane z planem. W ocenie skarżącego, nie można bowiem uznać, że brak zapewnienia dostępu do budynku osobom niepełnosprawnym jest konsekwencją nie sprawdzenia projektu z planem. Podobnie nie może stanowić wystarczającego dowodu do stwierdzenia nieważności decyzji - w zakresie nieprawidłowej wentylacji w pokojach dziennych z aneksem kuchennym - opinia rzeczoznawcy budowlanego zwłaszcza, że strona nie mogła wnieść do tej opinii zastrzeżeń. Skarżący wskazał, że z projektu budowlanego wprost wynika, że przewiduje on dostępność do mieszkań na parterze osobom niepełnosprawnym poprzez zarezerwowanie miejsca na dźwig pochyły z platformą (oznaczone na planie lit. P i wskazane w pkt 10 opisu). Ponadto, w pokojach dziennych z aneksem kuchennym przewidziano wentylację grawitacyjną w postaci kratki wentylacyjnej z możliwością podłączenia do okapu wywiewnego. Zdaniem skarżącego, budynek posiada piwnicę i cztery kondygnacje naziemne. Ostatnia kondygnacja posiada antresolę, która zgodnie z § 3 pkt 19 warunków technicznych nie jest kondygnacją. Licząc intensywność zabudowy inwestor wziął pod uwagę powierzchnię całkowitą parteru i trzech pięter, bez antresoli, gdyż - zgodnie z definicją intensywności zabudowy netto zawartą w planie - przez pojęcie to należy rozumieć stosunek powierzchni ogólnej wszystkich kondygnacji naziemnych budynku do powierzchni działki. Daje to 0,798 intensywności zabudowy i mieści się w przedziale określonym w planie. Sprzeczne jest - w ocenie skarżącego - orzekanie o nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa w sytuacji, gdy organ sam twierdzi w uzasadnieniu, że miejscowy plan nie zawiera interpretacji pojęcia "kondygnacja", a następnie sam, według własnej oceny wskazuje, że pojęcie to należy interpretować zgodnie z warunkami technicznymi. Tym bardziej, że zastosowana przez organ interpretacja prawa, powoduje daleko idące skutki, w postaci unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę i ogromną szkodę dla strony. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w zakresie zastosowania art. 156 § 1pkt 2, skarżący podniósł, że skutkiem społeczno - gospodarcze stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie brak otrzymania przez 16 rodzin lokali zgodnie z harmonogramem, konieczność rozpoczęcia inwestycji od nowa, dla uzyskania obiektu prawdopodobnie minimalnie odbiegającego od pierwotnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowiska przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa., której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). Dodać trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA W-wa z dnia 21 lutego 2006r., II OSK 544/05, LEX nr 298465). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowane decyzje odpowiadają prawu, choć nie ze wszystkich przyczyn wskazanych przez organy. Stwierdzić bowiem trzeba, że decyzja Starosty G. z dnia [...] udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wobec rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem powołanego wyżej przepisu, na organ architektoniczno budowlany został nałożony bezwzględny obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (...), zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. "Osiedle W.", który dla terenu obejmującego działkę inwestora (nr [...]), oznaczonego symbolem MW 3 (błąd organu I instancji, w tym zakresie został skorygowany w postępowaniu odwoławczym), w ustępie 1, 3 i 4 przewidywał zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, poprzez adaptację istniejącej zabudowy z możliwością jej uzupełnienia. Jako warunek uzupełnienia wskazano w planie zharmonizowanie nowych budynków z architekturą najbliższego otoczenia, przy intensywności zabudowy 0,6 - 0,8 i wysokości zabudowy do czterech kondygnacji. Zdaniem Sądu, skoro w planie mówi się o "wysokości zabudowy do czterech kondygnacji", to - odmiennie niż wskazały organy - chodzi niewątpliwie tylko o kondygnacje naziemne. Wobec braku wyjaśnienia pojęcia "kondygnacja" w planie miejscowym, zasadnie organ odwoławczy powołał się na definicję tego pojęcia, wskazaną w § 3 pkt 17 warunków technicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu, przez kondygnację naziemną należy rozumieć kondygnację, której górna powierzchnia stropu lub warstwy wyrównawczej podłogi na gruncie znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą sytuowaną nad nią kondygnację. Kondygnacją naziemną nie będzie zatem, wbrew ustaleniom organów, piwnica przedmiotowego budynku, gdyż jak wynika z projektu budowlanego, warunku tego nie spełnia. Kondygnacją będzie natomiast, zaprojektowana "antresola". Zgodnie bowiem z brzmieniem § 3 pkt 19 warunków technicznych za antresolę uważa się górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Natomiast z projektu budowlanego wynika jasno, że planowana antresola podzielona jest przegrodami, wydzielającymi konkretne pomieszczenia, a zatem stanowi sama w sobie oddzielną kondygnację naziemną. Oznacza to, że projektowany budynek posiada, wbrew ustaleniom planu, pięć kondygnacji naziemnych. Wskazane wyżej ustalenia obligowały organy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G., jako obarczonej wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w ocenie Sądu, organy nie wykazały w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości - a tylko takie ustalenia mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji - naruszenia § 55 jak i § 93 warunków technicznych, a tym bardziej naruszenia o charakterze rażącym. W ocenie Sądu, o takim naruszeniu nie może świadczyć samo powołanie się na lakoniczną opinię, opartą na stwierdzeniach, nie popartych dowodami z akt sprawy tj. bez wskazania konkretnych ustaleń projektu budowlanego. Przy czym dodać trzeba, że organ takich ustaleń we własnym zakresie również nie poczynił. Na koniec wyjaśnić trzeba, że orzecznictwo powołane w skardze, należy rozumieć odmiennie niż przedstawił to skarżący. Odwołuje się ono bowiem do kryterium rażącego naruszenia prawa w aspekcie skutków społeczno gospodarczych, bądź racji ekonomicznych, które należy rozumieć szeroko. W tej sprawie będą to skutki rażącego naruszenia prawa miejscowego poprzez zaprojektowanie budynku niezgodnego z kryteriami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji z rażącym naruszeniem art. 35 § 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.