III SA/Gl 506/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys - Kmiecik (spr.), Asesor WSA Marzanna Sałuda, Protokolant St. sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Gminy R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzorczego na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie stypendiów sportowych i nagród stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 2 ust. 1 pkt. 3-5 i § 9 pkt. 4 w zakresie w jakim przewiduje możliwość stosowania przepisów uchwały do osób nie będących mieszkańcami Gminy R. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Gminy R. wprowadziła zasady przyznawania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień przyznawanych przez Gminę R. za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 art. i 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. w Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 22 ust. 2 i art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (tj. w Dz.U. z 2001 r. Nr 81, poz.889 ze zm.) oraz art. 35 ust. 2 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz.U. Nr 155, poz.1298). Została ona zaskarżona przez Wojewodę [...] w części określonej w: - § [...] ust. [...] pkt [...] – [...] jako niezgodnej odpowiednio z przepisem: art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 roku o kulturze fizycznej oraz art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o sporcie kwalifikowanym, - § [...] ust. [...] pkt [...] – [...] i § [...] pkt [...] w zakresie, w jakim przewiduje możliwość stosowania przepisów uchwały do osób nie będących mieszkańcami gminy R., a jedynie członkami klubu działającego na terenie gminy R., jako niezgodnej z przepisem art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, - § [...] ust. [...] jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP, - § [...] pkt [...] i [...] oraz § [...] ust. [...] jako niezgodnej z art. 22 ustawy o kulturze fizycznej oraz z art. 35 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Zarzuty te Wojewoda [...] oparł m.in. na tym, że przepisy art. 22 ust. 2 i art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 roku o kulturze fizycznej oraz z art. 35 ust. 2 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o sporcie kwalifikowanym. uprawniają radę gminy do uregulowania spraw związanych odpowiednio z: przyznawaniem stypendiów sportowych sportowcom nie posiadającym licencji zawodnika; przyznawaniem wyróżnień i nagród trenerom i działaczom zasłużonym w osiąganiu przez tych zawodników wyników; a także przyznawaniem stypendiów sportowych oraz wyróżnień i nagród dla zawodników licencjonowanych. Jednakże tworzenie odpowiednio w § [...] ust. [...] pkt [...]-[...] uchwały definicji "zawodnika", "zawodnika - amatora" oraz "zawodnika licencjonowanego" jest zbędne, bowiem akt wydany przez radę gminy nie może dotyczyć innych podmiotów, jak tylko tych opisanych w przepisach ustawowych. Nadto wskazano, że z § [...] pkt [...]-[...] oraz § [...] pkt [...] uchwały wynika, że jej zapisy mają zastosowanie do mieszkańców gminy R. lub członków klubu działającego na terenie gminy R. Oznacza to, że Rada przewidziała możliwość przyznania stypendium, nagrody lub wyróżnienia sportowcom, którzy nie są mieszkańcami R., a jedynie członkami klubu sportowego działającego na jego terenie. Tymczasem w oparciu o normy zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym, art. 22 ustawy o kulturze fizycznej oraz w art. 6 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda [...] stwierdził, że stypendia gminne służące wspieraniu rozwoju sportu i zawodników mogą być przyznawane wyłącznie osobom - mieszkańcom danej gminy, a nie mogą być przyznawane zawodnikom, którzy mieszkańcami tej gminy nie są, choćby zawodnicy ci zrzeszeni byli w klubach i stowarzyszeniach kultury fizycznej, mających swoją siedzibę na terenie tej gminy. Dlatego też uchwałę Nr [...] z dnia [...] roku w części określonej w: § [...] ust. [...] pkt [...] – [...] i § [...] pkt [...], w zakresie jakim zezwala na przyznawanie stypendium sportowego zawodnikom, którzy nie mają miejsca zamieszkania na terenie Gminy R., lecz są zrzeszeni w klubach i stowarzyszeniach kultury fizycznej mających swoją siedzibę na terenie gminy, należy uznać za sprzeczną z prawem. Poza tym podkreślono, że przyjętym rozwiązaniem Rada Gminy R. zawartym w § [...] ust. [...] uchwały tj: "przepisy niniejszej uchwały w zakresie możliwości ubiegania się o przyznanie przewidzianego w niej stypendium sportowego, nagrody i wyróżnienia nie stanowią podstawy dla roszczeń uprawnionych osób, ani zobowiązań organów Gminy R. do ich przyznania tym osobom" - Rada wykroczyła poza delegację ustawową, co stanowi naruszenie zasady legalizmu wyrażonej wart. 7 Konstytucji RP. Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co oznacza, że w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. Zaś uchwała ta jako akt prawa miejscowego stanowi zatem źródło praw i obowiązków zarówno dla podmiotów ubiegających się o przyznanie im stypendium, nagrody czy wyróżnienia, jak i dla organów gminy. Od dnia więc uzyskania przez uchwałę mocy obowiązującej organy gminy związane są jej treścią. Zatem osoba, która spełni określone wymagania winna mieć możliwość domagania się zawarcia z nią odpowiedniej umowy. Na zakończenie wskazano, że w § [...] Rada wymieniła kryteria, które łącznie spełnić musi zawodnik, aby otrzymać stypendium sportowe. Zdaniem organu nadzoru zapisy uzależniające możliwość otrzymania stypendium sportowego wypłacanego z budżetu Gminy R. od członkostwa w klubie sportowym prowadzącym działalność na terenie gminy R. (pkt [...]) oraz niepobierania stypendium wypłacanego z budżetu państwa, ani wypłacanego przez inne jednostki samorządu terytorialnego (pkt [...]), nie znajdują uzasadnienia w przepisach ustawowych zawierających delegację do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zarówno bowiem przepis art. 22 ustawy o kulturze fizycznej jak i przepis art. 35 ustawy o sporcie kwalifikowanym przewidują, że stypendia mogą zostać przyznane zawodnikom osiągającym wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub krajowym współzawod-nictwie sportowym. Modyfikowanie więc kategorii osób uprawnionych do otrzymania stypendium poprzez wprowadzanie dodatkowych kryteriów uznać należy za niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej odrzucenie jako złożoną po upływie 90 dni od jej otrzymania. Podkreślono także, że skarga ta powinna być oddalona z przyczyn merytorycznych, ponieważ Wojewoda nie wykazał żadnej konkretnej sprzeczności z prawem postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów postawionych w skardze stwierdził, że uchwała Rady Gminy wyraźnie stanowi, że pojęcia zawodnika, zawodnika amatora i zawodnika licencjonowanego są w niej definiowane na użytek własny. Uchwała spełnia zatem wymogi § 47 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Wojewoda nie wskazał przepisu, który został naruszony przez stworzenie definicji tych pojęć na użytek uchwały. Nadto z mocy art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w tym artykule należy do gminy. Zatem to gmina ma uprawnienie do decydowania kogo uhonorować za osiągnięcie wyników sportowych, dzięki którym jest promowana a mieszkańcy mogą cieszyć się z osiągnięć klubów sportowych działających na terenie gminy. Dalej zaznaczono, że zapis § [...] ust. [...] uchwały w żaden sposób nie narusza Konstytucji. Samo podstawowe kryterium przyznawania nagród czy stypendium jest ocenne i trudno sobie wyobrazić w jakiej formie osoba, która uważałaby, że jest uprawniona do nagrody czy stypendium dochodziłaby swoich roszczeń. Dlatego też Rada Gminy R. uważa, że na podstawie uchwały nikt nie może wystąpić z roszczeniami do Gminy. Na zakończenie odnosząc się do zarzutu naruszenia § [...] ust. [...] i [...] oraz § [...] ust. [...] uchwały zauważono, że określone w nich warunki otrzymania stypendium wprowadziła Rada Gminy, do czego jest uprawniona z mocy stosownej ustawy. Zaś § [...] ust. [...] uchwały ma znaczenie porządkujące i wskazuje osobom ubiegającym się o stypendia co powinien zawierać ich wniosek. Wojewoda zaś nie podał normy prawnej, która byłaby tym zapisem naruszona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozstrzygając pierwotnie powyżej przedstawiony spór Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 marca 2007r. o sygn. akt III SA/Gl 1031/06 uznał częściową zasadność skargi Wojewody [...] i stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w § [...] ust. [...] pkt [...]-[...] i § [...] ust. [...] jest niezgodna z prawem w zakresie w jakim przewiduje możliwość stosowania przepisów uchwały do osób nie będących mieszkańcami Gminy R., w pozostałym zakresie skargę oddalono. Skargą kasacyjną z dnia [...] r. Wojewoda [...] zaskarżył powyższy wyrok podnosząc trzy zarzuty: 1) Sąd I instancji uznał za niezgodną z prawem uchwałę Rady Gminy R. w części określonej w paragrafie [...] ust. [...], który jako jednostka redakcyjna w uchwale nie występuje, a to oznacza, że nie objął rozstrzygnięciem paragrafu [...] pkt. [...] uchwały. 2) związany jest ze stwierdzeniem przez tenże Sąd jedynie niezgodności z przepisami prawa przepisu zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy WSA w Gliwicach powinien orzec o jego nieważności. 3) dotyczy wydania przez Sąd orzeczenia zakresowego, tj. pozbawiającego obowiązywania zaskarżonego przepisu uchwały jedynie w pewnym zakresie, do czego - w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwany p.p.s.a.) - WSA w Gliwicach nie był - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uprawniony. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008r. o sygn. akt II GSK 327/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji w pkt 1 i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia; w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną. Odnosząc się do stawianych w sprawie zarzutów podkreślono, że wskazany błąd, popełniony w sentencji zaskarżonego wyroku jest wynikiem wyłącznie oczywistej pomyłki Sądu, a z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotem badania przez WSA w Gliwicach była wyłącznie norma wynikająca z § [...] pkt [...] uchwały. Za zasadny uznano natomiast zarzut, iż WSA w Gliwicach - ograniczając się do "stwierdzenia niezgodności z prawem" części zaskarżonej uchwały, zamiast stwierdzenia jej nieważność - dopuścił się naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Analizując powyższe uregulowania prawne Naczelny Sąd administracyjny wskazał, iż sąd może ograniczyć się do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa jedynie wówczas, gdy istnieje przepis szczególny zakazujący stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Takim szczególnym przepisem jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który - najogólniej rzecz ujmując - zakazuje co do zasady stwierdzania nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Uchybienie zaś jakiego dopuścił się WSA w Gliwicach polega na pominięciu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wymienia przypadki, gdy nie jest dopuszczalne poprzestanie na stwierdzeniu niezgodności z prawem uchwały organu gminy, lecz konieczne jest stwierdzenie jej nieważności. Są to: brak upływu jednego roku od dnia jej podjęcia, uchybienie obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru, lub sytuacja, w której uchwała jest zarazem aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie zaś nie budzi wątpliwości, iż uchwała Rady Gminy R. Nr [...], na mocy której m.in. przyznano sportowcom stypendia, miała charakter aktu normatywnego - aktu prawa miejscowego. Oznacza to, iż w stosunku do części wskazanej uchwały WSA w Gliwicach powinien był zastosować art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w taki sposób, aby w przypadku stwierdzenia sprzeczności danej normy z aktem prawa wyższego rzędu, stwierdzić jej nieważność, nie zaś poprzestawać na stwierdzeniu niezgodności z prawem. Przechodząc do kolejnego zarzutu, tj. niedopuszczalnego pozbawienia przez WSA w Gliwicach obowiązywania części, a nie całości przepisu uchwały Rady Gminy R. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za bezzasadny. Wskazując na użyty przez ustawodawcę w art. 147 § 1 p.p.s.a. zwrot "w całości lub w części" aktu prawa miejscowego odnosi się on - zdaniem NSA - do aktu stanowienia prawa rozumianego jako normy prawnej, nie zaś - jak wskazano w skardze kasacyjnej - do poszczególnych przepisów, widzianych w kategoriach gramatycznych, tj. jako jedynie jednostki redakcyjne aktu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok WSA w Gliwicach wskazał, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w zakresie dotyczącym § [...] pkt. [...] uchwały Gminy R. z dnia [...] r., Nr [...], Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę okoliczność, iż ma ona charakter normy prawa miejscowego i ponownie rozważyć w tym aspekcie możliwość zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, iż w świetle art. 147 Art. 147. § 1. § 1 w/w ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 94 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Reasumując należy stwierdzić, że na mocy art. 94 ustawy o samorządzie gminnym sąd orzeka o niezgodności zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem, jeżeli minął rok od daty ich przedłożenia w przepisanym terminie organowi nadzoru albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, a jednocześnie istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności. Zatem uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego terenowego organu administracji rządowej obliguje sąd do stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części. W odniesieniu do tych aktów nie ma bowiem terminu przedawnienia. Zatem skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008r. przesądził, że uchwała Rady Gminy R. Nr [...], na mocy której m.in. przyznano sportowcom stypendia, miała charakter aktu normatywnego - aktu prawa miejscowego, to tym samym w stosunku do wskazanej już w pierwotnym wyroku części uchwały koniecznym stało się zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności jej § [...] ust. [...] pkt [...]-[...] i § [...] pkt. [...] w zakresie w jakim przewidywała możliwość stosowania przepisów uchwały do osób nie będących mieszkańcami Gminy R. Kwestia bowiem niezgodności z prawem zapisów powyższych jednostek redakcyjnych również została przesądzona przez Sąd w pierwotnym wyroku z dnia 12 marca 2007r. o sygn. akt III SA/Gl 1031/06 i nie zakwestionowana przez NSA. Mając powyższe na względzie na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeczono jak w sentencji wyroku.