II OSK 1474/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 902/07 w sprawie ze skargi U. i W. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla punkt I i II zaskarżonego wyroku i przekazuje w tej części sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od W. S. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 902/07, po rozpoznaniu skargi U i W Sz na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej WSz, w pkt II zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego W Sz kwotę 50 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w pkt III oddalił skargę U Sz. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesku decyzją z dnia [..] listopada 2006 r. znak [...] nakazał U i W Sz rozbiórkę osadnika ścieków wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w miejscowości [...], tj. w pasie drogowym drogi wojewódzkiej relacji Hoczew-Czarna. U i W Sz w dniu 15 stycznia 2007 r. złożyli wniosek do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] listopada 2006 r., twierdząc, że decyzja ta nie została im doręczona osobiście, lecz osobie postronnej, która – przez zapomnienie – dostarczyła im przesyłkę listową dopiero w dniu 8 stycznia 2007 r. Z tego powodu nie mogli złożyć odwołania od tej decyzji w ustawowym terminie. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił U i W Sz przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z dnia 13 listopada 2006 r. zostało podpisane przez ZL, z datą "16 listopada 2006 r." i z adnotacją "kuzynka" (ppkt 1b) i podkreśleniem w ppkt 1c, że przesyłkę poleconą doręczono "dorosłemu domownikowi". Z wyjaśnień Naczelnika Urzędu Pocztowego w Baligrodzie, nadesłanych w piśmie z dnia 26 lutego 2007 r. wynika, że list polecony nr [...] nadany w Urzędzie Pocztowym Lesko adresowany do U i W Sz został doręczony w dniu 16 listopada 2006 r. ZL, jako pełnomocnikowi. U Sz złożyła w Urzędzie Pocztowym w Baligrodzie pełnomocnictwo upoważniające ZL do odbioru w wyznaczonym dniu, tj. 16 listopada 2006 r. wszelkiego rodzaju korespondencji. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru listonosz niesłusznie podkreślił treść wskazującą, że list polecony został doręczony "dorosłemu domownikowi", zamiast napisać obok nazwiska "pełnomocnikowi". Organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. została skutecznie doręczona U i W Sz, zgodnie z art. 39 i art. 40 § 2 k.p.a. i nie ma podstaw do uznania, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie nastąpiło z winy odwołujących się. W skardze na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie U i W Sz wnieśli o jego uchylenie jako naruszające prawo. W ich ocenie uszło uwadze organu II instancji, że pełnomocnictwo pocztowe dla ZL zostało podpisane jedynie przez U Sz. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do przyjmowania, że także W Sz udzielił tej osobie takiego upoważnienia. W przypadku wielości stron postępowania administracyjnego pisma doręcza się wszystkim stronom. Przepis art. 40 § 2 k.p.a., na który powołał się organ, dotyczy jedynie pełnomocnika ustanowionego w sprawie na podstawie art. 33 k.p.a., natomiast oczywistym jest, że ZL nigdy nie była pełnomocnikiem skarżących ustanowionym w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r. wskazał, że z art. 58 k.p.a., regulującego kwestię przywrócenia terminu, wynikają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszą z nich jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy. Obowiązkiem osoby zainteresowanej jest więc uwiarygodnienie swojej staranności oraz faktu, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (czyli powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała po jego upływie, aż do wystąpienia z wnioskiem). Pozostałymi przesłankami przywrócenia terminu są: wniesienie przez zainteresowaną wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia powyższego wniosku – wynosi on siedem dni i biegnie od ustania przeszkody w uchybieniu terminu, oraz dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Wystąpienie łącznie wszystkich czterech przesłanek przywrócenia terminu, w myśl art. 58 § 1 k.p.a., oznacza obowiązek pozytywnego załatwienia prośby przez właściwy organ, poprzez przywrócenie terminu. Sąd I instancji podniósł, że organ II instancji, rozpoznając wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] listopada 2006 r., skupił się na pierwszej ze wskazanych wyżej przesłanek, uznając, że U i W Sz nie uprawdopodobnili braku swojej winy. W przedmiotowej sprawie stronami postępowania (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) są U i W Sz, stąd też wszelkie pisma (zawiadomienia, wezwania, dokumenty, decyzje, postanowienia) powinny być doręczane zarówno U Sz, jak i W Sz. Ponadto jedynie U Sz upoważniła ZL do odbierania, w wyznaczonym dniu, kierowanej do niej "wszelkiego rodzaju korespondencji". Taki szczególny rodzaj pełnomocnictwa, tj. pełnomocnictwa do doręczeń przewiduje art. 40 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji zasadne są zarzuty W Sz, który działał w sprawie osobiście (powinna mu więc zostać doręczona wydana w pierwszej instancji decyzja, był upoważniony do wniesienia odwołania we własnym imieniu) i w odniesieniu do niego nie można przyjąć, że decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. została mu skutecznie doręczona "zgodnie z art. 39 oraz art. 40 § 2 k.p.a." Skoro, stosownie do art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a jej przedstawicielowi tylko wówczas, gdy strona przez niego działa, to nie można odnieść skutków doręczeń pełnomocnikowi – w tym przypadku wyłącznie pełnomocnikowi do doręczeń – jednej ze stron postępowania, do tej strony, która temu pełnomocnikowi takiego upoważnienia nie udzieliła. Wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd zasługuje na akceptację w odniesieniu do U Sz, ponieważ wydana w pierwszej instancji decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. została skutecznie doręczona w dniu 16 listopada 2006 r. ZL, czyli upoważnionemu przez skarżącą pełnomocnikowi do doręczeń. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w skardze kasacyjnej zaskarżył pkt I i II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2008 r. W związku z tym wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.).: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 3 k.p.a. oraz § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 5, poz. 34 ze zm.) poprzez uznanie, że U Sz ustanowiła ZL swoim pełnomocnikiem do doręczeń w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 40 § 3 k.p.a., a nie pełnomocnikiem pocztowym na podstawie § 18 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, co skutkowało błędnym uznaniem, że przesyłka adresowana łącznie na wspólny adres obojga małżonków doręczona pełnomocnikowi pocztowemu jednemu z nich, nie odniosła skutku doręczenia względem drugiego małżonka – W Sz, 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] nie została skutecznie doręczona W Sz w dniu 16 listopada 2006 r., ale wyłącznie jego żonie U Sz, pomimo że przesyłkę zaadresowaną wspólnie do obojga małżonków doręczono skutecznie do rąk jednego z nich, a taki sposób doręczenia nie był kwestionowany i podważany w toku postępowania administracyjnego przez W Sz, 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] nie nastąpiło z winy skarżącego W Sz, pomimo że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona U Sz w dniu 16 listopada 2006 r., ze skutkiem dla skarżącego, 4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że W Sz w przewidzianym w art. 58 § 2 k.p.a. siedmiodniowym terminie od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wniósł prośbę o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej, podczas gdy z akt sprawy wynika, że termin ten został przez skarżącego uchybiony. Orzeczeniu zarzucono również, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 18 ust. 1 w związku z ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 5, poz. 34 ze zm.) przez przyjęcie, że pełnomocnik pocztowy ustanowiony na podstawie ww. rozporządzenia jest zarazem pełnomocnikiem do doręczeń w postępowaniu administracyjnym, co jest tożsame z przyjęciem przez Sąd, że w celu skutecznego doręczenia pism stronie w postępowaniu administracyjnym, korespondencję organu należy kierować bezpośrednio do pełnomocnika pocztowego, tak jakby był on pełnomocnikiem do doręczeń ustanowionym na podstawie art. 40 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy a sformułowane w niej zarzuty trafnie wskazują jakie przepisy zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Nie można jedynie zgodzić się z jednym zarzutem, zamieszczony w pkt I ppkt 4 skargi kasacyjnej, gdyż okoliczność tam podniesiona, jakkolwiek wynika z akt sprawy, nie była jednak przedmiotem rozważań w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu przez Sądem I instancji, została podniesiona dopiero w skardze kasacyjnej. W tej sytuacji zarzut ten mógłby być brany pod uwagę przez organ administracji publicznej, gdyby skarga kasacyjna została oddalona a zaskarżony wyrok w części dotyczącej W Sz stał się prawomocny. W zaskarżonym wyroku Sąd błędnie przyjął, iż ZL, która w dniu 16 kwietnia 2006 r. odebrała przesyłkę adresowaną do U i W Sz, działała jako pełnomocnik U Sz w oparciu o przepis art. 40 § 3 k.p.a. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, co podnosi się też w skardze kasacyjnej, ZL odbierając ww. przesyłkę, działała na podstawie "pełnomocnictwa pocztowego", o którym mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.). Jest to odmienny typ pełnomocnictwa od tych, o których mowa jest w art. 40 § 2 i 3 k.p.a. i nie jest istotne w tym przypadku, kto ze skarżących udzielił ZL tego pełnomocnictwa. Jak wynika z akt sprawy, organy wielokrotnie w tej sprawie przesyłały korespondencję w jednej kopercie, adresując do U i W Sz i niezależnie od tego, który z adresatów kwitował odbiór przesyłki, doręczenia te nie były nigdy kwestionowane przez ww. Tak samo w tym spornym przypadku, skoro przesyłka została skutecznie doręczona U Sz w dniu 16 listopada 2006 r., co trafnie przyjął Sąd I instancji pomimo błędnego uzasadnienia wyroku, należy przyjąć, że z takim samym skutkiem przesyłka ta została również doręczona W Sz (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 964/06). W świetle powyższych rozważań błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że ZL posiadała pełnomocnictwo jedynie U Sz, udzielone jej w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadnia w pełni zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 40 § 1 i 3, art. 58 § 1 k.p.a. oraz § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.