I SA/Po 1453/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Jaśniewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia NSA Maria Skwierzyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w P na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. /-/ M. Skwierzyńska /-/ M. Jaśniewicz /-/ S. Małek Naczelnik Urzędu skarbowego [...], działając w oparciu o tytuły wykonawcze z dnia 7 marca 2007 r. wystawione i przesłane przez wierzyciela – ZUS – Oddział w P., wszczął postępowanie egzekucyjne przeciwko zobowiązanemu M. P. Przedmiotowe zobowiązanie dotyczyło zaległości z tytułu należnych składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł za okres od grudnia 1997 r. do czerwca 1998 r. Klauzula o skierowaniu w/w tytułów wykonawczych do egzekucji została nadana przez organ egzekucyjny w dniu 2 kwietnia 2007 r. Z pisma Dyrektora Oddziału ZUS w P. wynikało, że wierzycielowi nie jest znany majątek zobowiązanego, z którego mógłby skutecznie egzekwować należności wykazane w tytułach egzekucyjnych (k.8 akt administracyjnych). Tytuły te zostały przydzielone poborcy skarbowemu w dniu 10 kwietnia 2007r., który następnie w miejscu zamieszkania wskazanym przez wierzyciela w nadesłanych tytułach wykonawczych, spisał protokół o stanie majątkowym z siostrą zobowiązanego – D. P. Siostra zobowiązanego oświadczyła poborcy skarbowemu do protokołu, iż mimo zameldowania pod tym adresem M. P. nie przebywa pod nim, a miejsce jego rzeczywistego pobytu nie jest jej znane. Oświadczyła także, iż mieszkanie oraz jego wyposażenia są jej własnością. Siostra zobowiązanego odmówiła także odebrania kopii tytułów wykonawczych. Na podstawie ewidencji podatników, organ egzekucyjny ustalił, że zobowiązany nadal jest zameldowany pod adresem wskazanym przez wierzyciela, do 1999 r. prowadził pod tym adresem działalność gospodarczą i składał deklaracje podatkowe. Postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu skarbowego [...] na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm.; zwana dalej u.p.e.a.) umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego M. P. W uzasadnieniu podniesiono, iż pomimo zameldowania zobowiązany nie mieszka pod wskazanym adresem, a ponadto nie udało się ustalić żadnego majątku do którego można prowadzić skutecznie egzekucję. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez wierzyciela - ZUS – Oddział w P. W uzasadnieniu podniesiono, iż w ocenie wierzyciela organ egzekucyjny nie wykorzystał wszystkich możliwych środków dla zbadania danej sprawy i wyegzekwowania należności objętych tytułami wykonawczymi. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art.59 § 1 u.p.e.a. Wskazano także na wątpliwość co do właściwości miejscowej organu egzekucyjnego, a tym samym prawa do wydawania jakichkolwiek postanowień w sytuacji, gdy organ egzekucyjny nie ustalił aktualnego miejsca zamieszkania zobowiązanego. W związku powyższym wierzyciel wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia na mocy art.156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwana dalej kpa ). Postanowieniem z dnia 19 lipca 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej działając w oparciu o art.138 § 1 pkt.1 w zw. z art.144 kpa oraz art.59 § 1 i § 2 u.p.e.a. utrzymał w mocy postanowienie I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w ocenie organu odwoławczego, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w oparciu o art.157 § 2 kpa, gdyż postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domaga się wierzyciel jest nieostateczne z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze. Podniesiono, iż w przypadku wniesienia odwołania, w trakcie postępowania organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art.156 kpa, z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Na poparcie tej tezy przywołano wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982r sygn akt II SA 919/81, oraz z dnia 5 maja 1984r – sygn akt II SA 225/84. Co do zarzutu bezpodstawnego umorzenia postępowania egzekucyjnego organ odwoławczy uznał go nieuzasadniony. W ocenie organu II instancji przede wszystkim należało odróżnić pojęcie postępowania egzekucyjnego od egzekucji administracyjnej, ponieważ ma to znaczenie co do oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą otrzymania przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego. Dopiero od momentu otrzymania i przyjęcia tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt.1 i pkt.2 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeśli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zdaniem organu odwoławczego, organ egzekucyjny mimo nie doręczenia odpisów tytułów wykonawczych zobowiązanemu, słusznie umorzył postępowanie egzekucyjne w oparciu o art. 59 § 2 u.p.e.a., albowiem w przeprowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, nie ustalił on majątku, do którego skutecznie można byłoby skierować egzekucję administracyjną. Pod wskazanym przez wierzyciela adresie poborca skarbowy spisał protokół o stanie majątkowym zobowiązanego z jego siostrą, która oświadczyła że to ona jest właścicielem mieszkania wraz z całym jego wyposażeniem. Ponadto jak wynika z ewidencji podatników, zobowiązany nie zmienił adresu zamieszkania, prowadził pod tym adresem działalność gospodarczą, a od 1999 r. nie składał deklaracji podatkowych. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał także zarzut wierzyciela co do naruszenia przez organ egzekucyjny przepisów o właściwości miejscowej. Zgodnie z art.22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Zobowiązany jest nadal zameldowany pod adresem podanym przez wierzyciela, a tym samym Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] był właściwy miejscowo do wydania zaskarżonego postanowienia. Dyrektor ZUS będący jednocześnie organem egzekucyjnym, zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. mógł wszcząć postępowanie egzekucyjne wyszczególnione w tym przepisie, a zgodnie z art. 61 u.p.e.a. wierzyciel ma prawo wystąpić do sądu powszechnego ( rejonowego ) z wnioskiem o wyjawienie majątku w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania cywilnego w części dotyczącej postępowania egzekucyjnego. Nie można było także w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w P. zwrócić tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a., ponieważ wystawione przez wierzyciela tytuły wykonawcze spełniały wymogi w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Zarzucono mu naruszenie prawa materialnego art.59 § 1 i 2 u.p.e.a. W uzasadnieniu podniesiono, iż sam wpływ tytułu wykonawczego do organu egzekucyjnego nie powoduje wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Twierdzenie to jest tym bardziej, w ocenie wierzyciela, uzasadnione gdyż zgodnie z art.29 u.p.e.a., jeżeli obowiązek którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Zdaniem skarżącego, gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu tytułu wykonawczego, przepis ten nie nakazywałby zwrotu tytułu wykonawczego, lecz umorzenie wszczętego postępowania egzekucyjnego. W ocenie strony skarżącej wszczęcie postępowania egzekucyjnego ( egzekucji administracyjnej ) następuje zatem z chwilą doręczenia przez organ egzekucyjny zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia przez organ egzekucyjny dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W konsekwencji zdaniem wierzyciela, umorzenie postępowania egzekucyjnego ( egzekucji administracyjnej ) może nastąpić w przypadkach przewidzianych w art.59 u.p.e.a., dopiero po jego wszczęciu, a więc po wystąpieniu okoliczności wymienionych w art. 26 § 5 upea. Według wierzyciela, skoro w sprawie nie doszło do wszczęcia egzekucji administracyjnej, to brak jest jakichkolwiek podstaw do jej umorzenia. Dodatkowo podniesiono, iż organ egzekucyjny bezpodstawnie wskazał jako podstawę prawną skarżonego postanowienia art. 59 § 2 u.p.e.a., gdyż przepis ten dotyczy umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku stwierdzenia, że nie ma możliwości uzyskania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, natomiast zdaniem wierzyciela nie można było dokonać takiej oceny, albowiem na dzień rozstrzygania nie ustalono czy zobowiązany ma majątek, czy też go nie ma, gdyż organowi egzekucyjnemu nie było znane miejsce zamieszkania zobowiązanego, utożsamiane z miejscem położenia majątku dłużnika. W odpowiedzi na powyższą skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej powołał się dodatkowo na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie I SA/Po 1547/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne dokonują kontroli legalności działań administracji publicznej zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie art.134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowo – administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które to związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych w zaskarżonej sprawie, a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego ( zakaz reformationis in peius ). Skarga okazała się bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia w mniejszej sprawie jest zbadanie czy organ egzekucyjny zasadnie umorzył postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego działając na podstawie art.59 § 1 i § 2 u.p.e.a. W ocenie Sądu za zasadne należało uznać stanowisko organów egzekucyjnych, w którym wskazały, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy podstawowe znaczenia ma rozróżnienie pomiędzy pojęciami postępowania egzekucyjnego a egzekucją administracyjną. Rozstrzygnięcie sprawy zależy zatem od określenia wzajemnych relacji pomiędzy postępowaniem egzekucyjnym, a egzekucją administracyjną. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym co do zasady można wyróżnić trzy stadia: stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stadium stosowania egzekucji oraz stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji. Należy przy tym zdaniem sądu zaznaczyć, że nie zawsze postępowanie egzekucyjne przebiega przez wszystkie wymienione stadia. Może ono bowiem zakończyć się na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji albo tez może przebiegać tylko przez dwa pierwsze stadia i zakończyć się wraz z zakończeniem egzekucji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozróżnia bowiem postępowanie egzekucyjne oraz egzekucję administracyjną. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe, podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela. Egzekucja administracyjna oznacza zaś stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym. Związek pomiędzy egzekucją i postępowaniem egzekucyjnym wyraża się w tym, że egzekucja odbywa się w ramach tego postępowania i nie może się odbyć inaczej niż w ramach tego postępowania. Różne są momenty wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekucji. Datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest bowiem dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w raz z tytułem wykonawczym ( art. 61 § 3 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. ). Stosownie natomiast do treści art. 26 § 3 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje dopiero z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeśli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne wszczynane jest więc wcześniej niż sama egzekucja. Należy w tym zakresie podzielić zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 46/07. Należy zatem uznać, że pojęcie postępowania egzekucyjnego jest pojęciem znacznie szerszym od pojęcia samej egzekucji administracyjnej w związku z czym organy podatkowe zasadnie zastosowały regulacje przewidziana w art.59 § 1 i §2 u.p.e.a., która dotyczy umorzenia całości postępowania egzekucyjnego a nie tylko samej egzekucji, która jest wprawdzie najistotniejszym elementem całości omawianego postępowania, lecz nie jedynym. Egzekucja administracyjna i egzekucyjne postępowanie administracyjne to dwa odrębne terminy. Egzekucyjne postępowanie w administracji to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Postępowanie egzekucyjne jest zatem wszczynane prędzej niż egzekucja. Zastosowanie środków egzekucyjnych poprzedzone jest bowiem takimi czynnościami jak przesłanie upomnienia zobowiązanemu, sporządzeniem przez wierzyciela tytułu wykonawczego, jak również badanie wstępne dopuszczalności egzekucji administracyjnej i wymogów tytułu egzekucyjnego przez organ egzekucyjny w trybie art.29 u.p.e.a. Egzekucja administracyjna poprzedzona jest także nadaniem klauzuli przez organ egzekucyjny o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej (art.27 § 1 pkt.10 u.p.e.a.). Gdyby analizowane pojęcia były tożsame, to organ egzekucyjny nie miałby podstawy do przeprowadzania tych czynności. Tymczasem są one przeprowadzane w ramach wszczętego już postępowania egzekucyjnego w administracji. Mając na uwadze powyższe należało uznać zarzut strony skarżącej za nieuzasadniony. Odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Po 1547/07 należy stwierdzić, że dotyczyło ono całkowicie odmiennego stanu faktycznego. W omawianej sprawie po stronie zobowiązanego występował bowiem majątek w postaci nieruchomości położonej na terenie miasta P., z której można było skutecznie prowadzić egzekucję, nawet po zaspokojeniu wymaganych ustawowo kosztów egzekucyjnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela także wyrażonego w tym orzeczeniu poglądu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić dopiero po jego wszczęciu, a więc po wystąpieniu okoliczności wymienionych w art.26 § 5 u.p.e.a. Odmienność prezentowanego stanu faktycznego dotyczy także orzeczeń sądowadministracyjnych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2008 r. Natomiast w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu bezsprzecznie wykazano, iż zobowiązany nie posiada żadnego majątku ruchomego czy tez nieruchomego, w związku z czym nie było jakiejkolwiek możliwości uzyskania środków pieniężnych celem zaspokojenia kosztów przeprowadzanych czynności o charakterze egzekucyjnym. Okoliczność ta zresztą została podana nawet przez samego wierzyciela w piśmie z dnia 7 marca 2007 r. Za słuszne należało uznać stanowisko prezentowane przez organy egzekucyjne, które wskazały na możliwość prowadzenia w oparciu o art. 19 § 4 u.p.e.a. postępowania egzekucyjnego z majątku zobowiązanego przez samego wierzyciela, oraz w przypadku wystąpienia prawdopodobieństwa posiadania przez zobowiązanego majątku wystąpienia do właściwego miejscowo i rzeczowo Sądu Rejonowego celem wszczęcia postępowania mającego na celu ujawnienie majątku dłużnika. Podkreślenie wymaga w ocenie Sadu fakt, iż zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego nie jest poszukiwanie "w nieskończoność" hipotetycznego majątku zobowiązanego, lecz wykonywanie odpowiednich czynności przewidzianych w u.p.e.a., w oparciu o prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy. Nie można dopuścić do sytuacji w której jeden z organów będących wierzycielem publicznoprawnym nie podejmuje w zakresie swojej właściwości żadnych działań zmierzających do wyegzekwowanie należności publicznoprawnych, natomiast wymaga tego wszystkiego od organu administracji będącego organem egzekucyjnym. W ocenie sadu organ egzekucyjny zasadnie umorzył postępowanie egzekucyjne, powołując się na fakt, iż prowadzone czynności nie pozwolą na uzyskanie takich środków które pozwolą na zaspokojenie należności samego organu egzekucyjnego. Należy zastosować reguły wnioskowania a fortiori. W rozpatrywanej sprawie wnioskowanie z większego na mniejsze – argumentum a maiori ad minus. Skoro bowiem w ogóle nie można ustalić ani miejsca pobytu zobowiązanego, ani jego żadnego majątku, to tym samym należy przyjąć, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (art.59 § 2 u.p.e.a.). Mając na uwadze powyższe, nie znajdując naruszeń prawa materialnego ani procesowego, Sąd działając w oparciu o art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ S. Małek /-/ M. Jaśniewicz /-/ M. Skwierzyńska