III SA/Po 258/08

Dnia 05 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy N. T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości o d d a l a s k a r g ę /-/ M.Ławniczak /-/W. Długaszewska /-/B.Sokołowska Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), ze względu na istotne naruszenie prawa, orzekł nieważność §1 i §2 uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] Nr [...], podjętej na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7, art. 70 ust. 4 oraz art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. nr 261, poz. 2603), w sprawie wyrażenia zgody na udzielnie bonifikaty od ceny sprzedaży własności nieruchomości stanowiących samodzielne lokale mieszkalne, sprzedawane w drodze bezprzetargowej osobom uprawnionym oraz oprocentowania rozłożonej na raty części ceny tych lokali. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdzona została nieważność uchwały Rady Miejskiej W N. z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży przez gminę własności nieruchomości stanowiących samodzielne lokale mieszkalne wraz z pomieszczeniami przynależnymi w rozumieniu ustawy o własności lokali oraz udziału w nieruchomości wspólnej, sprzedawane w drodze bezprzetargowej osobom uprawnionym oraz określenia umownych stawek oprocentowania części ceny za te lokale, rozłożonej na raty. Organ nadzoru wskazał wówczas, że Rada Miejska w N. wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty w sposób ogólny, nie określając podmiotów, a także nie precyzując nieruchomości, których sprzedaż ma dotyczyć i przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. W uchwale [...] Rada Miejska w N. powtórzyła te same przepisy, do których organ nadzoru wniósł zastrzeżenia w poprzednim rozstrzygnięciu nadzorczym. Przepisy §1 i §2 przedmiotowej uchwały stanowią ogólne zasady udzielania bonifikat od ceny nieruchomości podlegających sprzedaży na rzecz ich najemców. Tymczasem art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że właściwy organ może udzielić bonifikaty za zgodą rady od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n., jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na ściśle określone cele oraz określonym podmiotom. Spełnienie tych przesłanek warunkuje gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, o których mowa w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Burmistrz, w wykonaniu uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...], wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z żądaniem uchylenia w całości powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie skarżącej Gminy naruszone zostały: - art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z e zm.) poprzez brak wskazania normy prawnej, z którą zakwestionowane paragrafy uchwały byłyby sprzeczne oraz przyjęciu błędnego założenia, iż rada gminy nie może wyznaczać organowi wykonawczemu gminy wytycznych co do kierunków działania przy sprzedaży lokali mieszkalnych najemcom - art. 12, art. 68 ust.1 pkt 7, art. 67 ust.3, art. 37 ust.2 pkt 1 i art. 34 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie ustalenia, że przedmiotowa uchwała nie wskazuje podmiotów uprawnionych do bonifikaty, podstawy obliczenia bonifikaty, okoliczności zastosowania bonifikaty oraz nie odnosi wysokości bonifikaty do indywidualnych sytuacji, - art. 70 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że organ stanowiący gminy nie jest uprawniony do wyrażania zgody na zastosowanie innych stóp procentowych odnośnie niespłaconej części ceny rozłożonej na raty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zakwestionowana Uchwała narusza art. 68 ust. 1 i 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię. W jego ocenie proces sprzedaży nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty wymaga udzielenia przez radę gminy zgody na zastosowanie bonifikaty w odniesieniu do zindywidualizowanej ceny nieruchomości oraz na rzecz konkretnego podmiotu. Powodem stwierdzenia nieważności uchwały była jej niezgodność z przepisami zawartymi w aktach powszechnie obowiązujących. Organ nadzoru nie naruszył przy tym art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowienie o kierunkach działania organu wykonawczego nie może wkraczać w zakres kompetencji przysługujących temu organowi z mocy prawa. Stosownie do art. 70 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienie do określenia wysokości pierwszej raty ceny sprzedawanej nieruchomości oraz terminów płatności poszczególnych rat należało do wyłącznych prerogatyw Burmistrza. Treść §2 ust. 1, 2 i 3 uchwały Nr [...] w sposób istotny naruszała, zarówno art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący o wyznaczaniu kierunków działania wójta, jak i powołany powyżej art. 70 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei przepis art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy zastrzega podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Konkretyzacją powyższej zasady jest art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który upoważnia organ wykonawczy gminy do udzielenia bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 tej ustawy za zgodą rady gminy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele określone w tym przepisie. Rada gminy przed wyrażeniem zgody na udzielenie bonifikaty musi mieć zagwarantowaną możliwość weryfikacji danych przedłożonych przez organ wykonawczy we wniosku o udzielenie zgody na zastosowanie bonifikaty; powinna sprawdzić czy sprzedaż następuje na wskazany ustawowo cel, jakie podmioty skorzystają z obniżenia opłaty, oraz jaka będzie wysokość środków finansowych uzyskanych przez gminę na skutek sprzedaży po pomniejszeniu ceny o bonifikatę. Dlatego ustalenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości może nastąpić w odniesieniu do ceny konkretnie wskazanej nieruchomości i indywidualnie określonego nabywcy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 04 marca 2008r. III SA/Po 131/08). Brzmienie art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości i przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 powołanej ustawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt III SA/Po 1/07, wyrok WSA W Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II SA/Go 340/2007). W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2008r. (k.35-36) ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę Skarżąca wskazała, że teza o sprzeczności §2 zakwestionowanej uchwały z powodu błędnej wykładni art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszeniu art. 18 ust. 2 pkt 2 tej ustawy poprzez "wchodzenie" w prerogatywy Burmistrza, po raz pierwszy została zgłoszona w odpowiedzi na skargę. "Rozwinięcie" rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie ustawowego terminu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały jest niedopuszczalne na gruncie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niemniej, w ocenie Skarżącej, dodatkowa argumentacja nie przekonuje, gdyż rozwiązanie przyjęte w uchwale Rady Miejskiej kreuje politykę gminy w zakresie zbywania lokali na rzecz ich najemców w ten sposób, że wskazuje organowi wykonawczemu, w jakim kierunku ma pójść realizacja zasady rozkładania należności z tytułu ceny sprzedaży lokali oraz określa wysokość oprocentowania rozłożonej na raty części ceny. Rada Miejska skorzysta z ustawowego upoważnienia do zastosowania innego niż stawki ustawowe oprocentowania niespłaconych rat należności. Zdaniem Skarżącej, organ nadzoru, w sposób naruszający art. 8 - Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994r. nr 124, poz. 607), zakwestionował kompetencję Rady Miejskiej do kreowania polityki prowadzonej przez Burmistrza w zakresie zbywania przez gminę lokali mieszkalnych. Prawo administracyjnej kontroli działalności uchwałodawczej organu gminy nie może być oparte o subiektywną ocenę, czy rada gminy działała w granicach prawa, lecz winno wskazywać konkretną normę prawa, jaka została uchwałą naruszona. Niedopuszczalna jest kontrola celowości działania organu gminy, a sama ingerencja w sprawy gminy winna zachować proporcję, pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu nadzoru, a znaczeniem przyjętego w uchwale rozwiązania. Wskazano również, że zakwestionowana uchwała nie wyklucza "indywidualizacji" w podejmowaniu przez Radę Miejską odrębnych uchwał w przedmiocie wyrażania zgody na zastosowanie konkretnej bonifikaty w odniesieniu do konkretnie wskazanego lokalu przez indywidualnie wskazanego nabywcę. Uchwała wyraża wolę Rady Miejskiej w zakresie wprowadzenia polityki zbywania lokali, z zastosowaniem bonifikaty w ściśle określonych sytuacjach; określa uprawnione podmioty, zasady przyznawania ulg w spłacie należności z tytułu ceny i ich wysokość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Podzielając argumentację Wojewody Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 7 oraz art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. nr 261, poz. 2603) będącego podstawą zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru prawidłowo zinterpretował wskazane przepisy przyjmując, że nie stanowią one podstawy do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 tej ustawy. Uchwała o wyrażeniu zgody ma charakter indywidualny i musi dotyczyć zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Na indywidualny i konkretny charakter aktu wyrażenia zgody jednoznacznie wskazuje treść art. 68 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie ustawodawca przesądził, że uchwała o wyrażeniu zgody może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Potwierdza to, że zgody na zastosowanie bonifikaty, czy innej stawki oprocentowania niż redyskonto weksli NBP, nie można ujmować w prawne formy działania, które nie pozwalają na indywidualizację podmiotowo-przedmiotową umowy sprzedaży. Niedopuszczalne w powyższym układzie było zastosowanie, zamiast aktu wyrażenia zgody, formy aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym mającego skutki prawa powszechnie obowiązującego. Prowadziło to do zamiany ustawowo wyznaczonej relacji współdecydowania organu wykonawczego i uchwałodawczego gminy w zakresie sprzedaży lokali mieszkalnych z bonifikatą, na relację podległości kompetencji prawodawczej. Rada Miejska w N. zastosowała prawną formę działania, której skutki nie przystają do kompetencji określonej regułami aktu zgody, obejmującego kontrolę i współdecydowanie o sposobie rozdysponowywania majątku nieruchomego gminy. Rada Miejska zachowała się jakby realizowała kompetencję o charakterze prawodawczym, czego nie wolno czynić bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483). Powyższe naruszenie prawa usprawiedliwiało stwierdzenie nieważności §1 i §2 uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] nr [...]. Nadając zaskarżonej uchwale charakter ogólny i abstrakcyjny Rada Miejska wyraźnie przekroczyła upoważnienie ustawowe, albowiem dla rodzajowo oznaczonych sprawach i w sposób wiążący dla organu uprawnionego do zastosowania bonifikaty, ukształtowała uprawnienia i obowiązki stron umowy sprzedaży. Stworzyła sytuację prawną, w której organ wykonawczy gminy miał obowiązek podporządkować się żądaniom nabywców opartym na przepisie prawa miejscowego - art. 87 ust. 2 Konstytucji. Wykraczając poza ramy materialnoprawnych warunków aktu zgody Rada Miejska w N. prawnie związała Burmistrza Gminy w zakresie warunków zastosowania bonifikaty oraz jej wysokości, a także wysokości i warunków zastosowania oprocentowania niespłaconej ceny. W ten sposób naruszając postanowienia ustawowe (art. 25 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 23 ust. 1pkt 7 u.g.n.) ograniczyła kompetencje organu wykonawczego gminy. Jednocześnie treść uchwały zwalniałaby Radę Miejską od realizacji jej ustawowych obowiązków w zakresie kontroli rozdysponowywania majątku nieruchomego gminy, gdyż uchyla ustawowe obowiązki, co do indywidualnej i konkretnej kontroli każdego przypadku udzielenia bonifikaty, czy powodów dla zastosowania innego oprocentowania. Brak tej kontroli w formie aktu zgody pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem gospodarowania nieruchomościami w sposób odpowiadający zasadom prawidłowej gospodarki (art. 12 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wymienia w swojej treści przepisu art. 70 ust. 1, ust. 2, ust. 3 czy ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak nie przesądza to o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia w stopniu usprawiedliwiającym jego uchylenie – art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazać bowiem należy, że ustalenia dotyczące wydania aktu o charakterze generalnym, przepisów gminnych, które odnoszą się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 tej ustawy dotyczą, zarówno §1, jaki i §2 przedmiotowej uchwały. Wskazane powody stwierdzenia nieważności Wojewoda odniósł więc także do kwestii zgody na zastosowanie innej stopy procentowej niż stawka redyskonta weksli stosowana przez NBP. Cena nieruchomości sprzedawanej w warunkach wyznaczonych w art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami może zostać rozłożona na raty na okres nie dłuższy niż 10 lat. Strony ustalają to w umowie. Stąd wniosek, że rozłożenie ceny na raty należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (art. 70 ust. 2 w związku z art. 25 ust. 1, 2, 3 i art. 23 ust. 1pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jednocześnie ustawodawca związał organ wykonawczy gminy wskazując (art. 70 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), że rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. W stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy zastosowanie innego oprocentowania może nastąpić po uzyskaniu zgody rady gminy. W ramach kompetencji ustanowionej w art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami Rada Miejska w N. nie mogła, dla ustalenia oprocentowania innego niż redyskonto weksli stosowane przez NBP, posłużyć się forma prawną aktu generalnego i abstrakcyjnego o charakterze przepisów gminnych. Stosowanie do wskazanego już powyżej art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Natomiast akt zgody na zastosowanie innej stopy oprocentowania zakłada, że inicjatywa w zakresie, zarówno odstąpienia od ustawowo określonej stopy oprocentowania niespłaconej ceny, jaki i proponowanej wysokości oprocentowania, należy do organu wykonawczego gminy. Ustanowienie w formie przepisów gminnych wysokości tego oprocentowania powoduje, że organ wykonawczy gminy zostaje, wbrew postanowieniom ustawy, związany wolą rady gminy na mocy przepisu prawa miejscowego. Nie zasługuje na uwzględnienie żądanie uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z tego powodu, że dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdzono naruszanie przepisów dotyczących kompetencji przypisanych organowi wykonawczemu gminy. Niewątpliwie są to tylko konsekwencje wcześniej stwierdzonych już uchybień polegających na zastąpieniu aktu zgody prawną formą działania w postaci przepisów gminnych. Mogły one być powołane jako dodatkowa argumentacja w odpowiedzi na skargę. Nie są to nowe okoliczności, które nie zostały uwzględnione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Brak wyczerpującego opisania konsekwencji prawnych stwierdzonego naruszenia prawa w ocenie Sądu nie stanowi wystarczającej podstawy do usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Za uwzględnieniem skargi nie mógł przemawiać zarzut, że "uchwała nie wyklucza "indywidualizacji" w podejmowaniu przez Radę Miejską odrębnych uchwał w przedmiocie wyrażania zgody na zastosowanie konkretnej bonifikaty w odniesieniu do konkretnie wskazanego lokalu wskazanego przez indywidualnie wskazanego nabywcę". Powołana argumentacja zakłada, że art. 68 ust. 1 pkt 7 oraz art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią podstawę do wydawania aktów generalnych o charakterze przepisów gminnych i jest ona sprzeczna ze stanowiskiem Sądu rozpoznającego sprawę. W podstawie prawnej uchwały Rady Miejskiej w N. nie powołano przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, stąd wykluczone jest, aby usunięta z obrotu prawnego uchwała mogła być potraktowana jako akt ustalający zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu. Z uwagi na te okoliczności sprawy wskazany powyżej argument jest bezprzedmiotowy. Niemniej podnieść należy, że ewentualna kolejna próba uchwalenia, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zasad majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu dla materii uregulowanej w przepisach art. 68 ust. 1 pkt 7 oraz art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, musi zakończyć się fiaskiem, gdyż te ostatnie ustawowe uregulowanie nie dopuszcza prawnej formy działania w postaci generalnej i abstrakcyjnej uchwały rady gminy mającej charakter prawa powszechnie obowiązującego. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ M. Ławniczak /-/ W. Długaszewska /-/ B. Sokołowska D.W.d