II SA/Sz 285/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...], w punkcie 1 ustalił K. B. jednorazową opłatę w wysokości 3.392,00zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka X o powierzchni 0,1197 ha, dla której prowadzona była księga wieczysta, położonej w miejscowości G., w obrębie ewidencyjnym G., gmina S., spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Gminy S. w dniu [...], uchwałą Nr [...]. W punkcie 2 decyzji orzekł, że uiszczenie opłaty winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na konto Urzędu Gminy S. w banku [...] z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku niedotrzymania terminu zapłaty. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy S. Nr [...], nastąpiła zmiana przeznaczenie działki X na teren zabudowy mieszkaniowej, usług nieuciążliwych oraz produkcji rolnej nieuciążliwej – symbol w planie MNU-3. Dalej organ podał, że jak wynika z opinii rzeczoznawcy, zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała wzrost wartości ww. nieruchomości, a wzrost ten wyniósł 16.960,00 zł. W dniu [...], a więc po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mającego wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości, nastąpiło zbycie nieruchomości. W związku z tym ustalono opłatę w kwocie 3.392,00 zł. K. B. odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, w szczególności: 1. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż między zmianą planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości X zachodzi związek przyczynowy w postaci wzrostu wartości nieruchomości wobec zmiany przeznaczenia gruntu spowodowanego uchwałą Rady Gminy S. nr [...], czego nie potwierdza wypis z rejestru danych ewidencji gruntów i budynków; 2. art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 75 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że opinia rzeczoznawcy majątkowego sporządzona na zlecenie Urzędu Gminy S. może stanowić dowód w sprawie, mimo, iż została sporządzona przed dniem wszczęcia postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło wniesionego odwołania i decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że opłata przewidziana w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest świadczeniem publicznoprawnym, wiążącym się z przysporzeniem majątkowym właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, dokonanym wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunkiem ustalenia wymienionej opłaty jest zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed upływem 5 lat od wejścia w życie tego planu. Wartość nieruchomości tak przed, jak i po wejściu w życie planu ustalona jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Dalej Kolegium podało, że Rada Gminy S. uchwałą Nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S., który opublikowany został w Dz. Urz. Woj. i obowiązuje od dnia 28 lipca 2007 r. Przy tym Kolegium podkreśliło, że od dnia 1 stycznia 2004 r. na terenie gminy S. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Narodowej Gminy S. z dnia [...] z mocy prawa przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. Z tych też względów rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przyjął faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu - zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 196, poz. 1628). Z operatu tego wynika, że przed zatwierdzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość stanowiły grunty rolne RVI. Dodatkowo Kolegium wskazało, że w nie obowiązującym miejscowym planie teren, na którym położona jest działka X w obrębie G., gmina S. stanowił grunty rolne. W uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem MNU-3, co oznacza możliwość zabudowy mieszkaniowej, a w planie opisane jest jako "tereny zabudowy mieszkaniowej, usług nieuciążliwych oraz produkcji rolnej". Powyższe ustalenia, zdaniem Kolegium, bezsprzecznie wskazują na zmianę przeznaczenia nieruchomości gruntowej X, a twierdzenia odwołującego, iż aktualny wypis z ewidencji gruntów wskazując nieruchomość jako rolną nie jest dowodem wskazującym, iż uchwalony plan nie miał wpływu na zmianę przeznaczenia nieruchomości jest błędne. Do czasu zabudowy przedmiotowej nieruchomości wypis z ewidencji gruntów przewidziany przez Starostwo zawsze będzie wskazywał, iż jest to grunt orny. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż nie jest naruszeniem przepisów przez organ pierwszej instancji sporządzenie operatu szacunkowego (opinii biegłego) przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Na gruncie niniejszej sprawy operat szacunkowy sporządzony został w dniu 21 listopada 2007 r. z określeniem wartości nieruchomości na dzień 29 sierpnia 2007 r. tj. na dzień jej sprzedaży a postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty zostało wszczęte w dniu 23 listopada 2007r. (dostarczone stronie w dniu 29 listopada 2007 r.). W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania odwołujący został poinformowany o prawie do zapoznania się z całością akt sprawy, a więc i z operatem szacunkowym. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest również fakt zawarcia przez K. B. warunkowej umowy kupna sprzedaży w dniu 22 czerwca 2007 r., jak również wcześniejsze uiszczenie przez nabywcę zaliczki. Dla ustalenia opłaty planistycznej przyjmuje się bowiem fakt sprzedaży nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia planu, a dowód na tę okoliczność stanowi wyłącznie akt notarialny tj. umowa przenosząca własność nieruchomości, a do tej czynności w niniejszej sprawie doszło w dniu 29 lipca 2007 r. Oceniając prawidłowość sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego działki X w obrębie G., Kolegium stwierdziło, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Biegły rzeczoznawca stosując metodę porównawczą (porównywanie parami) w sporządzonym operacie wykazał, iż wartość wymienionej nieruchomości wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. Aktualnie wartość działki X to kwota 19.620 zł, a przed uchwaleniem planu była to wartość w kwocie 2.660 zł. Wzrost wartości rynkowej prawa własności szacowanej nieruchomości gruntowej, spowodowany zmianą przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynosi 16.960 zł. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 20%, co w niniejszej sprawie stanowi opłatę w wysokości 3.392,00 zł. Powyższą decyzję K. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości. W skardze podniósł takie same zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie jego interesu prawnego, w postaci podwójnego opodatkowania spowodowanego kolizją dwóch przepisów prawa: art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1588). W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po jego wejściu w życie oraz do dnia sprzedaży nie zmienił się i w przeciągu całego okresu, w którym był właścicielem nieruchomości był taki sam. A zatem skoro według Kolegium podstawą ustalenia wartości nieruchomości jest jej faktyczny sposób wykorzystania, to uchwalenie planu nie miało wpływu na wartość nieruchomości. Dalej skarżący zarzucił, że wskazana w operacie szacunkowa kwota wartości nieruchomości nie ma najmniejszego związku z jej realną wartością rynkową. Nieruchomość sprzedana została za cenę 10.000 zł – najwyższą jaką można było uzyskać na rynku. Cena w tej wysokości zaakceptowana została przez Urząd Skarbowy w W., bowiem Urząd ten nie wezwał skarżącego do jej podwyższenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana dalej: P.p.s.a. Z kolei przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi że, Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności. Takie uregulowanie nakazuje Sądowi stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia (por. W. Siedlecki: glosa do wyroku NSA z dnia 15 września 1982 r. sygn. akt II SA 909/82, PiP 1983, nr 9, s. 150), a żądanie skarżącego powinno być traktowane jedynie jako niewiążący dla Sądu wniosek, projektujący tylko jego orzeczenie. Jedynym ograniczeniem możliwości wyboru przez Sąd właściwego orzeczenia jest zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że zostanie stwierdzone naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż zarzuty w niej podniesione. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy S. ustalającą dla K. B. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 3.392,00 zł. Rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, organy obu instancji dokonały w oparciu o przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwalaniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że wymieniony przez ustawodawcę organ gminy "pobiera opłatę", a zatem zobowiązany jest do ustalenia tej opłaty i jej pobrania. Opłata ta jest bowiem dochodem własnym gminy a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustala się na dzień jej sprzedaży. Z przepisu tego również wynika, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przy czym, mając na względzie użyte w art. 36 ust. 4 ustawy sformułowanie "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła", należy przyjmować, iż wzrost wartości danej nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem (wynikiem) uchwalenia nowego planu miejscowego albo zmiany obowiązującego planu. Stosownie zaś do art. 37 ust 11 ustawy, zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości ustalają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Stosownie do treści przepisu § 50 ust. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia w przypadku uchwalenia nowego planu w czasie, kiedy na danym obszarze nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu. W świetle powyższych przepisów za chybiony uznać należy zarzut skargi, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miało wpływu na wzrost wartości działki X, bowiem jej faktyczny sposób wykorzystania nie zmienił się po uchwaleniu planu. Jak wynika z przytoczonych przepisów faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości bierze się pod uwagę tylko do określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu i to w sytuacji, gdy dla nieruchomości tej poprzednio nie obowiązywał plan, ani decyzja o warunkach zabudowy. Natomiast dla ustalenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu bierze się pod uwagę przeznaczenie nieruchomości określone w nowym planie. Tak też prawidłowo została określona wartość nieruchomości skarżącego przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie stanowiącym podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty planistycznej. Za nie poparty żadnymi dowodami, a zatem gołosłowny należy uznać zarzut skargi, że opinia rzeczoznawcy sporządzona została nierzetelnie i nie odzwierciedla faktycznej wartości nieruchomości sprzedanej przez skarżącego. W szczególności dowodu takiego nie stanowi akt notarialny sporządzony na okoliczność sprzedaży nieruchomości przez skarżącego. Cena podana w akcie notarialnym nie została ustalona na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Jest to cena umowna i nawet jeżeli nie została zakwestionowana przez urząd skarbowy, nie oznacza to, że odzwierciedla faktyczną wartość nieruchomości. Za całkowicie chybiony uznać należy zarzut kolizji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z przepisami ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Każda z tych ustaw zawiera uregulowania dotyczące odrębnych kwestii, które nie pozostają ze sobą w związku. Opłata planistyczna jest opłatą administracyjną i nie ma żadnych podstaw do zakwalifikowania jej jako zobowiązania podatkowego. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji organu I instancji nie znajduje umocowania w ww. przepisach ustawy. Żaden z przytoczonych przepisów nie daje podstawy do ustalania terminu uiszczenia opłaty planistycznej oraz orzekania w sprawie odsetek za zwłokę. Oznacza to, że orzeczenie organu I instancji w tym zakresie narusza przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy, które to naruszenia miało wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji również naruszyło wskazane przepisy, a nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz na podstawie art. 152 i art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w rozstrzygnięciu.