VII SA/Wa 102/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi P. A. [...] we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. A. [...] pozwolenia na remont dachu i przebudowę budynków przy ul. [...] [...] i pl. [...] [...] we W., dz. Nr [...], [...], [...], obręb [...] [...] - uchylił decyzję organu I instancji w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2006 r. ks. dr K. J. złożył w Urzędzie Miejskim W. wniosek o pozwolenie na remont dachu i przebudowę budynków, położonych na działkach Nr [...] i [...] wskazując jako inwestora P. A. [...]. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podpisane przez ks. dr K. J. działającego w imieniu Kurii Metropolitalnej W. oraz upoważnienie udzielone ks. dr K. J. działającemu w imieniu inwestora, z którego wynika, że jest on pełnomocnikiem Kurii Metropolitalnej W. w działaniach dotyczących prac związanych z remontem obiektu zlokalizowanego na działce nr [...]. Organ II instancji wskazał także, że decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], Prezydent Miasta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy tj. P. A. [...] z siedzibą we W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie dachu i przebudowie budynków. Zdaniem organu II instancji kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja z dnia [...] maja 2006 r., którą Prezydent Miasta W. udzielił P. A. [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wydana została na rzecz podmiotu, który nie posiada osobowości prawnej i nie może być inwestorem w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż ze znajdującego się w aktach sprawy statutu P. A. [...] wynika, że organem prowadzącym Pensjonat jest Archidiecezja W., która posiada osobowość prawną na mocy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej. Ponadto zauważył, że stroną postępowania administracyjnego może być jedynie podmiot wymienionym w art. 29 kpa, rozpatrywanym w związku z art. 30 kpa. Każdy zaś przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ administracji publicznej jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołania W. D., iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. została wydana na podstawie niezgodnego z prawdą oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy stwierdził, że weryfikacja takiego oświadczenia nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno -budowlanej. Ponadto zauważył, iż brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, może natomiast stanowić podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Mając na względzie powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] została skierowana do osoby, która nie jest stroną, zatem obarczona została wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył P. A. [...] wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 28, 29, 30 kpa. Uzasadniając skargę strona skarżąca wskazała m.in., iż P. A. [...] został powołany przez Arcybiskupa Metropolitę W. Dekretem z dnia [...] października 2002 r. L.dz. [...]. Zgodnie z postanowieniami statutu Pensjonatu jego prowadzenie jest działalnością statutową organu prowadzącego Pensjonat tj. Archidiecezji W. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż pensjonat jest placówką niepubliczną katolicką, a jego reprezentantem jest Kuria Metropolitalna W., która w całym toku postępowania o uzyskanie pozwolenia na remont traktowana była jako strona postępowania tzn. doręczano jej wszelkie pisma procesowe oraz orzeczenia w toku postępowania. Zauważyła również, że zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej zarówno Metropolia W. jak i Archidiecezja W. posiadają osobowość prawną. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga P. A. [...] nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. A. [...] z siedzibą we W. pozwolenia na remont dachu i przebudowę budynków przy ul. [...] [...] i pl. [...] [...] we W., dz.Nr [...], [...], [...], obręb [...] [...] i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [..] maja 2006 r. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. jest zasadna i została wydana zgodnie z prawem. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmioty określone w art. 28 kpa słowami "każdy", "kto" są podmiotami, których dotyczy dyspozycja przepisu art. 29 kpa stanowiąca, iż stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Wskazać trzeba, iż przywołane unormowanie określa w sposób wyczerpujący podmioty posiadające zdolność administracyjnoprawną, co oznacza, że podmioty nie odpowiadające żadnej z wymienionych w art. 29 kpa przesłanek nie mogą być stroną postępowania administracyjnego. Zdolność administracyjnoprawna oznacza zaś prawną możliwość występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, przy czym zdolność tę powinna posiadać strona przez cały czas postępowania, od jego rozpoczęcia do ukończenia. Podmiot, do którego skierowano decyzję, nie będący stroną, nie ma interesu prawnego, ani też obowiązku, o którym zgodnie z prawem należy rozstrzygnąć w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie tj. która została skierowana do podmiotu m.in. nieposiadającego zdolności administracyjnoprawnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż każde nieprawidłowe ustalenie zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 859/05, LEX nr 194660). Zauważyć należy, iż w art. 6 - 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej wymienione zostały wprost osoby prawne, a więc podmioty posiadające stosownie do art. 29 kpa zdolność administracyjnoprawną, które wchodzą w skład struktury organizacyjnej Kościoła Katolickiego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 wymienionej ustawy osobami prawnymi wchodzącymi w skład struktury organizacyjnej Kościoła Katolickiego są m.in. terytorialne jednostki organizacyjne tj. metropolie i archidiecezje. Zauważyć należy także, że w art. 12 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej wskazane zostały kościelne jednostki organizacyjne tj. kościelne wydawnictwa, zakłady wytwórcze, usługowe i handlowe, zakłady charytatywno - opiekuńcze, szkoły i inne placówki oświatowo - wychowawcze, które nie posiadają osobowości prawnej i które działają w ramach kościelnych osób prawnych, przez które zostały powołane. Z akt niniejszej sprawy - m.in. statutu strony skarżącej - wynika bezspornie, iż P. A. [...] prowadzony przez Archidiecezję W. której reprezentantem jest Kuria Metropolitalna W., został powołany Dekretem Arcybiskupa Metropolity W. Organem prowadzącym Pensjonat, jest Archidiecezja W., która na mocy postanowień ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej jest osobą prawną i posiada osobowość prawną. Prowadzenie Pensjonatu jest działalnością statutową Organu prowadzącego. Ze statutu wynika również, że P. A. [...] jest kościelną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, o której mowa w art. 12 wymienionej ustawy oraz że działa w ramach osoby prawnej, która go powołała. Oznacza to, że P. A. [...] jest jedynie nieposiadającą osobowości prawnej kościelną jednostką organizacyjną, działającą w ramach kościelnej osoby prawnej przez, którą został powołany, w związku czym nie ma ona zdolności administracyjnoprawnej, o której mowa w art. 29 kpa. Pensjonat nie mógł więc być stroną postępowania toczącego się w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zatem Prezydent Miasta W. kontrolowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją z dnia [...] maja 2006 r. udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych podmiotowi (P. A. [...] z siedzibą we W.), który nie posiadał osobowości prawnej i nie mógł być inwestorem w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Prawidłowo w ocenie Sądu uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., że stroną postępowania administracyjnego może być jedynie podmiot wymienionym w art. 29 kpa, rozpatrywanym w związku z art. 30 kpa. Każdy zaś przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ administracji publicznej jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Z powyższych względów zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. A. [...] z siedzibą we W. pozwolenia na remont dachu i przebudowę budynków przy ul. [...] [...] i pl. [...] [...] we W., dz. Nr [...], [...], [...], obręb [...] [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. uznać należy za zasadną i zgodną z prawem. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej przedstawionego w skardze, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę może być również "inwestor zastępczy" - P. A. [...] z siedzibą we W. - występujący zarówno w imieniu własnym "jak i inwestora głównego" - Metropolity W. -stwierdzić trzeba, że legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa, a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 1994 r. niepubl.). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.