II SA/Rz 295/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Ryszard Bryk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały dotyczącej nadania nazwy ulicy -skargę oddala- II SA/Rz 295/08 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Gminy Miasto J. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...].03.2008r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej J. z [...].02.2008r. w sprawie nazwy ulicy w J.. Przedmiotową uchwałą Rada Miasta J. nadała, ulicy oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 125/1 łączącą ulicę P. i ulicę B. C., nazwę ulicy S. B, powierzając wykonanie uchwały burmistrzowi, zaś w § 3 tej uchwały stwierdziła, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Uchwałę przedstawiono Wojewodzie w dn.11.02.2008r. (dowód: prezentata wpływu na kopii uchwały), który zawiadomieniem doręczonym Burmistrzowi J. w dn.19.02.2008r. poinformował o wszczęciu postępowanie nadzorczego zmierzającego do stwierdzenia nieważności § 3 uchwały z [...].02.2008r. Opisanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym z [...].03.2008r. Wojewoda stwierdził nieważność § 3 uchwały Rady Miasta J. odnośnie wejścia w życie uchwały o nadaniu nazwie ulicy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano się na art.85, 86 i 91 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm., zwana dalej Usg), art.13 pkt 2 ustawy z 20.07.2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 68 z 2007r., poz.449, zwana dalej Uoan). Organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że żaden z przepisów prawa nie określa, aby nadanie ulicy nazwy stanowić miało akt prawa miejscowego, dalej wojewoda roztrząsa charakter prawny takiej uchwały dochodząc do przekonania, że uchwała ta nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie nakłada praw i obowiązków, dochodząc do przekonania, że uchwała ta nie ma waloru aktu prawa miejscowego. W konkluzji organ nadzoru sformułował pogląd, wedle którego nie mogąc być zakwalifikowaną jako akt prawa miejscowego, wejście w życie przedmiotowej uchwały nie może być uzależnione od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Doprowadziło to z kolei organ nadzoru do wniosku, że treść § 3 uchwały narusza art.13 pkt 2 Uoan, a należałoby przyjąć, iż uchwała w chodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu zwyczajowemu. Rozstrzygnięcie doręczono Burmistrzowi J. w dn.5.03.2008r. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł imieniem Gminy J. Burmistrz Miasta J., wnosząc o jego uchylenie. W ocenie strony skarżącej uchwała rady gminy o nadaniu ulicy nazwy ma walor aktu prawa miejscowego, albowiem "tworzy nową normę prawną i krąg jej adresatów nie jest oznaczony". Wskazując na konstytucyjne uprawnienie organów samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego, wynikające z art.94 Konstytucji RP, skarżący wywodzi o nakazie publikacji takich aktów. W ocenie Burmistrza J. zaskarżona uchwała spełnia cechy aktu prawa miejscowego, dotyczy spraw lokalnych, została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obejmuje swym zasięgiem nieokreślony krąg podmiotów, nie rozstrzyga spraw indywidualnych, nie jest też aktem kierownictwa wewnętrznego. W konkluzji skargi sformułowano zarzut naruszenia art.88 i 94 Konstytucji RP, art.40 i 42 Usg oraz art.13 pkt 2 Uoan. Do skargi dołączono uchwałę Rady Miasta J. z [...].03.2008r. Nr [...] wyrażającą wolę wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody z 3.03.2008r.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, wywodząc iż brak jest dla tego typu uchwały delegacji ustawowej dla jej podjęcia, zarówno w Usg jak i w ustawie o drogach publicznych. W ocenie wojewody nie doszło do naruszenia przez organ nadzoru przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art.148 Ppsa Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art.91 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm., zwana dalej Usg) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie art.90 tej ustawy. Zgodnie z art.91 ust.3 Usg rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sadu administracyjnego. Wydane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w terminie przewidzianym w art.91 ust.1. Usg, zawiera także uzasadnienie faktyczne i prawne oraz stosowne pouczenie o możliwości jego zaskarżenia. Punktem sporu między organem nadzoru a jednostką samorządu terytorialnego jest kwestia merytoryczna, a mianowicie czy uchwała rady gminy o nadaniu ulicy nazwy winna być publikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym jako akt prawa miejscowego, czy też nie. Rozstrzygając te kwestię, zdaniem Sądu, należy skupić się nad charakterem samej uchwały w przedmiocie nadania ulicy nazwy, w szczególności czy jest ona aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art.94 Konstytucji RP (ustawa z 2.04.1997r. Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm. i sprost.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W myśl art.40 ust.1 Usg na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei ust.2 cyt. przepisu stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wyłączną podstawę prawną do wydania zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały stanowił art.18 ust.2 pkt 13 Usg, z którego wynika m.in., że do wyłącznej właściwości rady gminy należy "podejmowanie uchwał w sprawach... nazw ulic...". W judykaturze wskazuje się, iż art.18 ust.2 pkt 13 Usg w związku z art.6 i 7 ust.1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nawet nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 11.04.2005r. II OPS 2/2005, ONSAiwsa 5/2005, poz.88. Uchwała o nadaniu ulicy nazwie mając samodzielną podstawę prawną wyłącznie w art.18 ust.2 pkt 13 Usg nie mieści się w żadnej z kategorii wskazanych w art.40 ust.2 Usg. Nie można zatem przyjąć, że stanowi akt prawa miejscowego. Przekonanie to wzmacniają te poglądy doktrynalne, które eksponują wymogi, jakim powinny odpowiadać tego typu akty (por. D.Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s.37 i nast.). W ocenie Sądu uchwała o nadaniu nawy ulicy nie ma charakteru abstrakcyjnego, albowiem jest ona konkretnym i jednorazowym rozstrzygnięciem odnoszącym się do jednostkowej i niepowtarzalnej sytuacji. Skoro uchwała Rady Miasta J. z [...].03.2008r. nie była aktem prawa miejscowego, to jej § 3 uzależniający wejście w życie cyt. uchwały od uprzedniego jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym pozostaje w sprzeczności z art.13 pkt 2 Uoan, przewidującego publikowanie w takim akcie promulgacyjnym tylko tych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, które mają walor aktów prawa miejscowego, żaden zaś przepis szczególny nie nakazuje w taki sposób ogłaszać uchwał o nadaniu nazwy ulicom. Pogląd taki wyraził już WSA w Rzeszowie w wyroku z 9.04.2008r. II SA/Rz 136/08 i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Skoro przedmiotowa uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego, tym samym organ nadzoru uprawniony był do stwierdzenie nieważności w części odnoszącej się do § 3 cyt. uchwały i nie naruszył tym art.88 Konstytucji RP ani innych przepisów wskazanych w skardze. W konkluzji skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.