II SA/Rz 136/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Jerzy Solarski Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy -skargę oddala- II SA/Rz 136/08 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Gminy Miejskiej J. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r., [...] stwierdzające nieważność § 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...]r. w sprawie nadania nazwy ulicy w J. Wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 85, 86 i 91 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm./ oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449/. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż Rada Miasta J. w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy w J. W paragrafie 1 nadano ulicy łączącej ul. K. P. i ul. B.C., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta J. obręb 4 jako działka nr 125/1 nazwę: R., a jej położenie określa załącznik do uchwały. W paragrafie 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta J., zaś § 3 brzmi następująco: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa". Organ nadzoru zakwestionował przytoczony wyżej § 3 uchwały Rady Miasta J., gdyż jest sprzeczny z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.06.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449/. Z powołanego przepisu wynika, że w w/w trybie wchodzą w życie akty prawa miejscowego stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego, zaś uchwała w sprawie nadania nazwy ulicy nie jest aktem prawa miejscowego. Ustawa z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, ani przepisy innych ustaw nie przewidują, aby nadanie nazwy ulicy było aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym ogłasza się m. innymi akty prawa miejscowego stanowione przez gminę oraz inne akty prawne, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Żaden szczególny przepis prawa nie zawiera uregulowań dotyczących publikacji uchwał w sprawie nadania nazwy ulicy, a zatem powstaje możliwość ogłoszenia takiej uchwały, jeśli uznamy ją za akt prawa miejscowego. Pojęcie prawa miejscowego nie jest pojęciem jednoznacznym i nie ma jednoznacznej definicji tego pojęcia w aktach normatywnych. Świadczy o tym zarówno widoczna w doktrynie różnorodność stosowanej terminologii, jak też definiowania tego rodzaju aktów normatywnych. Jednakże dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Tylko w sytuacji uznania, że uchwała zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowiące normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy – jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Główną właściwością aktu prawa miejscowego jest jego powszechnie obowiązującym charakter, wyrażający się w nakładaniu praw i obowiązków na wszystkich mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego. Z punktu widzenia tej konstytucyjnej cechy aktu prawa miejscowego, analizowana uchwała w swej treści nie ingeruje w sferę konkretnych praw lub obowiązków mieszkańców gminy. Nie zawiera normy prawnej, na podstawie której każdy mieszkaniec mógłby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jego potrzeb, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jego potrzebami. Nie zawiera też normy prawnej, na podstawie której organ mógłby żądać od mieszkańca określonego zachowania się. W takiej sytuacji uchwała Rady Miejskiej w J., nie może być zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego, zatem uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym nie znajduje oparcia na gruncie obowiązujących przepisów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem Wojewody, skarżąca Gmina Miejska J. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zarzuciła, iż podjęta uchwała o nadaniu nazwy ulicy ma charakter aktu ogólnego i powinna być zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego. Uchwała tworzy nową normę prawną i krąg jej adresatów nie jest oznaczony. Żaden przepis prawa nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zgodnie z powołanym przepisem, akt prawa miejscowego może być wydany na podstawie ustawowego upoważnienia, a zakres przepisu nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, a ponadto swym zasięgiem może obejmować tylko daną jednostkę samorządu terytorialnego. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, bo dotyczy sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym i została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego i obejmuje swoim zakresem nieokreślony krąg podmiotów. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił, iż wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem przepis ten odsyła do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Nie został również naruszony art. 94 Konstytucji RP, skoro ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych..., nie zawierają upoważnienia do ustanawiania aktu prawa miejscowego w postaci uchwały o nadaniu nazwy ulicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm./, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżone przez gminę rozstrzygnięcie nadzorcze pod względem zgodności z prawem. Z powołanej funkcji sądu administracyjnego równocześnie wynika, iż przy tej kontroli sąd bierze pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania aktu nadzoru. Na marginesie należy dodać, że organ nadzoru wydający rozstrzygnięcie nadzorcze uwzględnia stan prawny obowiązujący w dacie powzięcia uchwały przez radę gminy. W takim stanie rzeczy organ nadzoru i wojewódzki sąd administracyjny stosują prawo materialne obowiązujące w dacie podjęcia uchwały przez stanowiący organ gminy. Z art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm./, zwanej dalej skrótem u.s.g. wynika, że organ nadzoru może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia w trybie art. 90 powołanej ustawy. Uchwała nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...]r. w sprawie nadania nazwy ulicy w J., wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...]r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze było wydane [...]r. Trzydziesty dzień terminu przypadał na niedzielę /13.01.2008 r./, zatem stosownie do art. 57 § 4 k.p.a., ostatnim dniem terminu do wydania aktu nadzoru był dzień 14.01.2008 r. /poniedziałek/. Z art. 61 § 1 i 4 k.p.a., w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. wynika, że organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy /por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21.10.2002 r., sygn. akt OPS 9/02 – ONSA Nr 2/2003, poz. 43/. Wskazany obowiązek został spełniony, bowiem Wojewoda o wszczęciu postępowania nadzorczego, pismem z dnia [...]r., nr [...] zawiadomił Burmistrza Miasta J. w dniu [...]r. /data doręczenia w/w pisma/. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność § 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...]r. w sprawie nadania nazwy ulicy w J. Paragraf 3 uchwały brzmi następująco: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa". Zdaniem organu nadzoru § 3 uchwały Rady Miasta J. w sposób istotny narusza art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449/, dalej jako ustawa z 20.07.2000 r., gdyż uchwała nadająca nazwę ulicy nie jest aktem prawa miejscowego, przeto nie może być publikowana w w/w publikatorze. Nie może być również ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 pkt 10 ustawy z 20.07.2000 r., ponieważ przepisy u.s.g. i przepisy szczególne tego nie przewidują. Skarżąca Gmina wyraziła w skardze przeciwstawne zapatrywanie i stwierdziła, że uchwała rady gminy nadająca nazwę ulicy ma cechy aktu prawa miejscowego. Konkretyzacja stanowisk stron jest przedstawiona w części opisowej /historycznej/ niniejszego uzasadnienia. Tak więc przedmiotowy spór ma charakter prawny i sprowadza się do pytania, czy uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego? Zdaniem Sądu in merito takiego charakteru nie ma. Art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa i jednocześnie stanowi, że są one przepisami powszechnie obowiązującymi na obszarze działania organów, które jest ustanowiły. Oznacza to, że akty prawa miejscowego są aktami normatywnymi, które charakteryzują się określonymi cechami. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Organy gminy mogą stanowić akty prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 u.s.g. oraz na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Ogólnie rzecz ujmując akty prawa miejscowego, wydawane przez gminę można podzielić na akty o charakterze wykonawczym, porządkowym i ustrojowo-organizacyjne /por. Dorota Dąbek – Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2003, str. 178, oraz Jan Boć – Prawo administracyjne, Wrocław 2000 r., str. 84/. Jak to już sygnalizowano, akt prawa miejscowego, jako akt normatywny, powinien spełniać określone przymioty, m. innymi powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a jeżeli takich cech nie posiada, nie może być uznany za akt prawa miejscowego /op. cit. D. Dąbek, str. 37 i podane tam poglądy nauki i Trybunału Konstytucyjnego, w orzeczeniu z dnia 6.06.1994 r., sygn. akt U 5/94, OTK 1994, poz. 2, str. 41/. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji /op. cit. D. Dąbek – str. 73 i podane tam przykłady/. Według wymienionej Autorki, charakteru abstrakcyjnego nie mają uchwały rady gminy wyrażające zgodę na zbycie konkretnej nieruchomości, o zaciągnięciu pożyczki bankowej. Zdaniem Sądu charakteru abstrakcyjnego nie ma również uchwała rady gminy, nadająca nazwę ulicy, bo jest to unormowanie odnoszące się do konkretnej, jednostkowej i niepowtarzalnej sytuacji. W piśmiennictwie był również wyrażony pogląd, że akty prawotwórcze samorządu gminnego można podzielić na: 1) akta prawotwórcze powszechnie obowiązujące, b) akty prawotwórcze /różnie nazywane/ o ograniczonej podmiotowo mocy obowiązywania. /por. W. Taras i A. Wróbel – Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny nr 7-8/1991 r., str. 11/. Autorzy ci podkreślali, że pojęcie "działalność prawotwórcza samorządu terytorialnego" nie zawsze jest tożsama ze stanowieniem przez jego organy przepisów gminnych /obecnie aktów prawa miejscowego, czyli nie każdy akt prawotwórczy pochodzący od organów gminy jest przepisem gminnym i przykładowo podali, że uchwały rady gminy w sprawach, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., nie są przepisami gminnymi /obecnie aktami prawa miejscowego/. Przedstawione stanowisko przytacza również Gabriela Jeż /por. Samorząd Gminny – Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Wydanie 2, W-wa 2005, str. 369-370/. Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznej konkluzji, że skoro uchwała Rady Miasta J. nadająca nazwę ulicy w J. nie jest aktem prawa miejscowego, zatem § 3 tej uchwały uzależniający wejście w życie uchwały od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, jest wyraźnie sprzeczny z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. Żaden przepis szczególny, o jakim mowa w art. 13 pkt 10 w/w ustawy nie przewiduje ogłaszania uchwał o nadaniu nazwy ulicy w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazana sprzeczność jest istotna, bo § 3 uchwały wadliwie określa datę wejścia w życie uchwały, a poza tym prowadzi do publikacji uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym wbrew obowiązującym przepisom. Trzeba też dodać, że kwestia braku abstrakcyjności przepisów zawartych w omawianej uchwale jest oczywista. Mając to wszystko na uwadze i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, Sąd skargę oddalił.