II OSK 1508/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy w Tworogu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 289/08 w sprawie ze skargi M. M. na uchwalę Rady Gminy w Tworogu z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 289/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę M. M. na uchwałę Rady Gminy w Tworogu z dnia 29 września 2003 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że pismem z dnia 9 listopada 2007 r., sprecyzowanym kolejnym pismem z dnia 30 listopada 2007 r., skarżący M. M. wystąpił do Przewodniczącego Rady Gminy Tworóg z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą z dnia 29 września 2003 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 7 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zwanej dalej ustawą w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a dotyczącą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Sołectwa Koty. Skarżący podniósł, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają treść przysługującego mu prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...], o nr działki [...], która to na skutek zmiany planu została przeznaczona na budowę drogi łączącej ulicę [...] i [...]. Ponadto skarżący podkreślił, że jako właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym zmianą planu nie został poinformowany o zmianie jej przeznaczenia pomimo tego, iż organowi znany był jego adres zamieszkania. Uchwałą z dnia 28 grudnia 2007 r. nr XX/185/2007 Rada Gminy Tworóg, odmówiła uwzględnienia wezwania stwierdzając, iż tego rodzaju naruszenie nie miało miejsca. Organ wskazał, iż zmiana planu nastąpiła z zachowaniem wszelkich wymogów dotyczących prowadzenia procedury planistycznej, tym samym M. M. miał możliwość złożenia protestu lub zarzutu do projektu planu, z której nie skorzystał. W rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na naruszenie przez gminę Tworóg art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ ustawy, polegające na nie doręczeniu skarżącemu pisemnej informacji o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w sytuacji, gdy zasadniczej zmianie miało ulec planistyczne przeznaczenie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego i położonej na terenie objętym zmianą planu. Zdaniem Sądu przepisy nie nakładają na organy gminy obowiązku imiennego zawiadomienia właścicieli nieruchomości tylko w sytuacji przystąpienia do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego (art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy). Artykuł 18 ust. 2 pkt 5 ustawy należy zdaniem Sądu traktować jako ius cogens, a wobec tego brak jest możliwości dokonania powiadomienia inaczej, aniżeli w opisany w nim sposób. Rada Gminy Tworóg, ustosunkowując się do złożonego przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w którym zwracał on uwagę na niedochowanie wspomnianych wymogów, bezzasadnie więc przyjęła, że obowiązkowi wskazanemu w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zadośćuczyniono poprzez poinformowanie o zamiarze przystąpienia do zmiany planu miejscowego oraz o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmiany tego planu w lokalnej prasie. W ocenie Sądu nie został tym samym zachowany obligatoryjny w procedurze planistycznej wymóg pisemnego zawiadomienia, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzone uchybienie stanowi zdaniem Sądu I instancji istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, co w konsekwencji skutkuje to nieważnością zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Tworóg Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ ustawy polegające na przyjęciu, że użyty w tym przepisie zwrot "zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia planu" oznacza wyłącznie dostarczenie imienne każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy podmiotów, pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia planu do publicznego wglądu i to za potwierdzeniem odbioru, zamiast jak to wynika z treści tego przepisu każde pisemne zawiadomienie, a zatem i za pomocą ogłoszenia w prasie, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. i uchylenie całej zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Tworogu nr X/135/2003 z dnia 29 września 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zamiast części (fragmentu planu) objętej skargą. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Tworóg. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy, wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, nie wynika aby gminy, ponosząc znaczne koszty opłat pocztowych, miały obowiązek imiennego doręczania informacji o terminach wyłożenia planu, a następnie miałyby ponosić znaczne koszty ustalenia pobytu osób, które z różnych przyczyn nie odebrały korespondencji. W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd, stwierdzając naruszenie prawa w stosunku do M. M., powinien był uchylić zaskarżoną uchwałę tylko w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, a nie w całości. Skarżący M. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywne ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Sprawowana przez Sąd kontrola prawidłowości zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji ograniczona została z tego względu do rozważenia zasadności zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy przez błędną jego wykładnię i zastosowanie. Uregulowanie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy w sposób jednoznaczny i nienasuwający jakichkolwiek wątpliwości co do jego treści nakładało obowiązek powiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu: – właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes może być ustaleniami planu naruszony, – właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata przewidziana w art. 36 ust. 3 ustawy, – osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu. Trafnie podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że zawarty w wymienionym przepisie zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako obowiązek dostarczenia imiennie zidentyfikowanym podmiotom, o jakich mowa w tym przepisie, informacji o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Słusznie też wywodzi Sąd I instancji, iż wymogu tego nie spełnia ani dokonanie ogłoszeń w miejscowej prasie, ani obwieszczeń w sposób zwyczajowo przyjęty, bowiem dokonanie tych czynności spełnia wyłącznie wymagania przewidziane w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy i nie można ich utożsamiać z wykonaniem czynności wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy. Podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja przyjmująca odmienny punkt widzenia jest całkowicie pozbawiona podstaw prawnych i oderwana od treści wymienionego przepisu. Bez znaczenia dla interpretacji tego przepisu jest podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia ponoszenia przez gminę kosztów doręczenia zawiadomień o wyłożeniu planu stosownie do wymagań tego uregulowania. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, stąd podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja, iż nakaz doręczenia imiennego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu podmiotom wymienionym w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest nietrafna. Obowiązek dokonania pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu określonych podmiotów wypływa z treści ustawy, stąd nie można podzielić słuszności wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko narusza art. 31 ust. 2 Konstytucji. Nie zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn o których poniżej, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów rozstrzyga o treści orzeczenia sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi, której przedmiotem zaskarżenia jest uchwała przewidziana w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w Tworogu nr X/135/2003 z dnia 29 września 2003 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niewątpliwie rozstrzygnięcie to mieści się w katalogu orzeczeń, jakie może wydać sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę (lub akt) sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Natomiast omawiany przepis nie zawiera ukierunkowanych zapisów, które przesądzałyby w jakich przypadkach sąd administracyjny uwzględniając skargę orzeka o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a kiedy tylko co do jej części. O tym czy zaskarżona skargą uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w całości, czy tylko w części nie rozstrzyga wymieniony przepis, lecz każdorazowo przesądzają o tym przepisy, które stanowiły podstawę proceduralną i materialnoprawną podjęcia danej uchwały. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała miała swe umocowanie w przepisach ogólnych regulujących ustrój samorządu gminnego i zarazem statuujących zasady zaskarżenia uchwał, tj. w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i w uregulowaniach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzenny, i w przepisach tych ustaw należy poszukiwać przesłanek determinujących zakres eliminacji z obrotu prawnego uregulowań zaskarżonej uchwały mocą wyroku sądu administracyjnego opartego o art. 147 § 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazując na przesłanki stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały podniósł, iż ujawnione naruszenie prawa stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego i w konsekwencji skutkuje to nieważnością zaskarżonej uchwały. Wyrażając to stanowisko sąd meriti powołał się na art. 27 ust. 1 ustawy. Skarga kasacyjna nie podniosła zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wymienionego wyżej przepisu i stąd zarzut naruszenia art. 147 § 1 ust. 1 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku właściwie sformułowanego zarzutu kasacyjnego nie może wypowiadać się co do prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji art. 27 ust. 1 ustawy i przyjęcie, iż ujawnione uchybienie naruszenia procedury planistycznej jest istotne i dawało podstawę do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, wobec tego, iż zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnikowi strony, która nie wniosła skargi kasacyjnej przysługuje wyłącznie zwrot kosztów za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pełnomocnik skarżącego M. M. nie brał udziału w rozprawie kasacyjnej i wobec tego nie mógł być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosek zawarty w piśmie z dnia 17.04.2009 r. o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania od strony wnoszącej skargę kasacyjną.