II OSK 1528/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 494/08 w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi oddala skargę kasacyjną. J.D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wydanego w dniu 22 lutego 1980 r. przez Naczelnika Gminy A., mocą którego małżonkowie A. i T. M. stali się właścicielami gospodarstwa rolnego należącego do S.S. Uzasadniając ten wniosek wnioskodawczyni podała, że wymieniony akt nie został doręczony jej matce będącej właścicielką tego gospodarstwa, to jest S.S. ani jej prawnym następcom, zaś małżonkowie M. w dniu 4 listopada 1971 r. nie byli samoistnymi posiadaczami nieruchomości, której własność otrzymali. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464). Od decyzji tej J.D. wniosła odwołanie, lecz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał się na art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. W tej sytuacji z dniem 1 stycznia 1992 r., jak stwierdził organ, nie ma prawnych możliwości skutecznego dochodzenia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenia ostatecznych decyzji wydanych w przedmiocie uregulowania własności gospodarstw rolnych, bez względu na istniejący stan faktyczny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 stycznia 2008 r. złożyła J.D. Skarżąca powołując się na art. 145 § 1 k.p.a. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji Naczelnika Gminy A. z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...]. Skarżąca podniosła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2008 r. skargę oddalił po stwierdzeniu, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd stwierdził, że przedmiotem postępowania jest żądanie wniosku J.D. stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi wydanego w dniu [...] lutego 1980 r. przez Naczelnika Gminy A., za numerem [...]. Akt ten został wydany przez Naczelnika Gminy na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została uchylona na podstawie art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.), z tym że pozostała w mocy nabyta na jej podstawie własność nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne określone w art. 5, 6 i 8-11 tej ustawy. Rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego przekazane zostało sądom. Natomiast zgodnie z art. 8 § 4 ww. ustawy, jeżeli po wejściu w życie tej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy – podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Artykuł 8 § 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych został skreślony z dniem 1 stycznia 1992 r. przez art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700). Do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu – art. 63 ust. 2 i 3. W skreśleniu § 4 w art. 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r., przewidującego przekazanie sądom spraw, w których uchylono lub stwierdzono nieważność decyzji administracyjnych, należy dopatrzyć się ograniczenia właściwości sądów w tych sprawach. Powyższe przepisy oznaczają, że brak jest możliwości prawnych po 1 stycznia 1992 r., od kiedy obowiązują przepisy art. 63 ust. 2 i 3 cyt. wyżej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, skutecznego wzruszenia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, bez względu na to, jak istotne uchybienia zostały popełnione w postępowaniu uwłaszczeniowym oraz jak poważne zarzuty podnosi strona przeciwko decyzji wydanej w trybie cyt. wyżej ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa sąd jest związany decyzją administracyjną – aktem własności ziemi, jeżeli została ona uznana przez właściwy organ administracyjny za ostateczną. To związanie oznacza związanie co do osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic, ale także zakresu prawa własności (wyrok SN z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt III CKN 962/00, Lex nr 78268). Zdaniem WSA w obecnym stanie prawnym nie ma zatem podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jakim jest akt własności ziemi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za zgodną z prawem decyzję umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu własności ziemi. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła skargą kasacyjną J.D. Skarżąca zarzuciła temu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 19 października 1991 r. poprzez błędną wykładnię – polegającą na przyjęciu, iż akt własności ziemi nr [...] wydany przez Naczelnika Gminy A., ma status decyzji ostatecznej, podczas gdy nie spełnia on przesłanek takiej decyzji, albowiem decyzja nigdy nie została doręczona osobom zainteresowanym przez co zostały one pozbawione możliwości wniesienia odwołania do Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącej, pomimo rażącego naruszenia prawa przez organy administracyjne Naczelnika Gminy A. podstawowych zasad prawa administracyjnego – zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zasady prawnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w traki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, czego organy administracji publicznej nie zastosowały w niniejszej sprawie, 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych przez skarżącą, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przewidziany w ustępie 2 tego artykułu zakaz wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany aktów własności ziemi dotyczy tylko decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Naczelnika Gminy A. nie stała się nigdy decyzją ostateczną, gdyż nie została ona doręczona właścicielce przedmiotowej nieruchomości S.S. ani jej prawnym następcom. W tej sytuacji – zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną – w sprawie nie ma zastosowania art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. W orzecznictwie sądowym jest utrwalone stanowisko, że po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zm.), czyli po dniu 1 stycznia 1992 r., stała się niemożliwa kontrola administracyjna ani też sądowa decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 6 kwietnia 1982 r. stwierdzających nabycie przez rolnika z mocy prawa – na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych – własności nieruchomości rolnych, czyli decyzji zwanych aktami własności ziemi. Pogląd taki wypowiedział Sąd Najwyższy m.in. w uchwale z dnia 30 czerwca 1992 r., sygn. akt III CZP 69/94 (OSNCP 1994, nr 11, poz. 201), w uchwale z dnia 28 stycznia 1993 r., sygn. akt III CZP 167/92 (OSNCP 1993, nr 6, poz. 105) w uchwale z dnia 11 marca 1994 r., sygn. akt CZP 18/94 (OSNCP 1994, nr 10, poz. 186) i innych. W uchwale z dnia 18 maja 1994 r., sygn. akt CZP 69/94 (OSNCP 1994, nr 12, poz. 233) stwierdzono przy tym jednoznacznie, iż po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa sąd jest związanych decyzją administracyjną – aktem własności ziemi, jeżeli została ona uznana przez właściwy organ administracyjny za ostateczną. Celem regulacji zawartej w wymienionym przepisie było bowiem usunięcie możliwości stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany tych aktów własności wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, które zostały uznane przez właściwy organ administracyjny za ostateczne. Z tych samych powodów niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem takiego aktu. Stanowisko to w pełni podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę. Skoro więc wydany w dniu 22 lutego 1980 r. na rzecz małżonków M. akt własności ziemi został uznany przez organ, który go wydał, za decyzję ostateczną, to niemożliwe jest obecnie wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem tej decyzji, chociażby nawet w tym postępowaniu nie wzięły udziału wszystkie osoby uznane za strony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.