IV SA/Wa 499/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi S. W. i M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia (...) września 2007 r.; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących S. W. i M. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) stycznia 2008 r. Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad , na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia (...) września 2007 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie pawilonu handlowego branży przemysłowej, parkingu, poszerzenia zjazdu oraz budowie tablicy reklamowej na działce nr (...), położonej przy drodze krajowej nr (...) w m. Z. W uzasadnieniu organ podał, iż podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż istniejący zjazd indywidualny nie może zapewniać dojazdu do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza i nie może zostać przebudowany do parametrów zjazdu publicznego. Powołując się na przepisy § 55 ust. 1 pkt. 3 oraz § 78 ust. 2 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) organ wskazał, iż zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co miałoby miejsce w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, iż zjazd publiczny do rozbudowywanego obiektu usytuowany zostałby w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr (...) z ulicą (...) , czyli drogą gminną. W ocenie organu taki stan rzeczy zagrażałby bezpieczeństwu i ograniczałby płynność ruchu na drodze, jak również byłby niezgodny z wymienionymi wyżej przepisami. Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał również, iż każdy zjazd stanowi dodatkowe źródło kolizji na drodze, zagrażające bezpieczeństwu i płynności ruchu drogowego. Wskazał, że w niniejszym przypadku zagrożenie byłoby tym większe, że planowany zjazd byłby budową publiczną o dużej częstotliwości użytkowania, zlokalizowaną na odcinku o bardzo dużym natężeniu ruchu pojazdów, przekraczającym 18684 pojazdów/dobę według generalnego pomiaru ruchu z 2005 r. Organ stwierdził, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku strony spowodowałoby wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest niedopuszczalne. Organ potwierdził, iż na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr (...) jest prowadzona działalność gospodarcza na wielu nieruchomościach, jednak została ona podjęta w innym stanie faktycznym i prawnym sprawy, czyli w czasie, gdy na drodze krajowej było znacznie mniejsze natężenie ruchu, a ponadto nie obowiązywały restrykcyjne przepisy wspomnianego wyżej rozporządzenia. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wnieśli S.W. oraz M. W. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący do rozstrzygnięcia sprawy i niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne decyzji , gdyż – zdaniem skarżących – nie zawiera ono wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż ustalenie organu, że "każdy" zjazd stanowi dodatkowe źródło kolizji na drodze zagrażające bezpieczeństwu jest naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, bowiem jest zbyt ogólne i nieprecyzyjne. Skarżący zarzucili, iż w sprawie nie zostały przeprowadzone żadne dowody, które zmierzałyby do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, w szczególności dotyczących ustalenia natężenia ruchu, wyrażone liczbą pojazdów na godzinę. Zarzucono również, że brak jest dowodów na oddziaływanie planowanego zjazdu na skrzyżowanie drogi krajowej nr (...) z ulicą (...) i czy oddziaływanie w ogóle nastąpi, a jeżeli tak, to dlaczego i w jakim stopniu. Skarżący wskazali, iż dane, na których oparł się organ pochodzą z 2005 r., zatem były gromadzone trzy lata temu. W ocenie skarżących, okoliczności wskazane przez Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowią jedynie domniemania faktyczne, nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym. Skargę na postanowienie Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad sporządzoną osobiście złożyła również M. W., która została potraktowana jako uzupełnienie stanowiska skarżącej M. W. zawartego w skardze złożonej wspólnie ze skarżącym S. W. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia (...) stycznia 2008 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia (...) września 2007 r. oraz zasądzenie kosztów procesu. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego , tj. art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich zastosowanie w sytuacji, kiedy skarżąca składając do organu wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie wskazała, że wnosić będzie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarzuciła również naruszenie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.), bowiem w przepisie tym enumeratywnie wymieniono cele publiczne, a wśród nich nie znajduje się żaden z elementów planowanej inwestycji wskazanej we wniosku z dnia 27 czerwca 2007 r., jak również naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) , bowiem w zakresie przedmiotowym wymienionego rozporządzenia nie mieszczą się zamierzenia inwestycyjne podane przez skarżącą. Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 7, 8, 9 , 10 § 1 , 77 § 1, 89 § 2, 95 § 1, 124 w zw. z art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, przeprowadzenie postępowania w sposób pobieżny, nieinformowanie skarżącej o podejmowanych czynnościach faktycznych, niezapełnienie skarżącej czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez niewezwanie jej przed wydaniem postanowienia do zapoznania się z aktami i zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżąca dodatkowo wskazała na uchybienia dotyczące niezebrania w całości materiału dowodowego oraz niewłaściwe uzasadnienie postanowienia, podając argumenty , które zostały również podniesione w skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył S. W., a nie M. W., zatem jako niezasadny organ uznał zarzut braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutu niezebrania w sprawie materiału dowodowego organ uznał go za nieuzasadniony, bowiem stwierdził, iż w sprawie dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego nad interesem indywidualnym strony. Wskazał także, że przebudowa zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny do obsługi pawilonu, projektowanego na działce jest niemożliwa ze względu na usytuowanie tego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej z ulicą (...). Organ stwierdził ponadto, że określenie częstotliwości użytkowania zjazdu nie należy do obowiązku zarządcy drogi, ale do inwestora, przy czym informacja ta powinna znaleźć się w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że z doświadczenia wynika, iż częstotliwość użytkowania zjazdów do obiektów handlowych jest bardzo duża, a ponadto, że nie było potrzeby wskazywania dowodów na oddziaływanie przedmiotowego zjazdu na skrzyżowanie drogi krajowej nr (...) z ulicą (...) , gdyż z przepisu § 113 ust. 7 wspomnianego rozporządzenia wynika, iż zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane między innymi w obszarze skrzyżowania. Wskazano również, że generalny pomiar ruchu dokonywany jest raz na 5 lat, natomiast według pomiarów z IV kwartału roku 2007 r. natężenie ruchu na odcinku drogi wzrosło i przekraczało 24 50 pojazdów/dobę. Organ podniósł, iż o obszarze oddziaływania skrzyżowania wskazują ustawione znaki poziome i pionowe, a w przedmiotowym wypadku obszar skrzyżowania wyznacza w osi jezdni linia podwójna ciągłą biegnąca od skrzyżowania z ulicą (...) aż do przejścia dla pieszych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu przy wydawaniu postanowienia dopuszczono się bowiem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) następuje m.in. po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Podstawą prawną dokonywanych uzgodnień są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) Należy zauważyć, iż postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ma cechy rozstrzygnięcia mieszczącego się w zakresie uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć, jak już wskazano wyżej, interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r., IV SA/Wa 1970/06, LEX nr 316745) Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym decyzjom (postanowieniom) mającym uznaniowy charakter stawiane są szczególne wymagania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym postanowienia m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Trzeba również stwierdzić, że uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia jest jego integralnym elementem. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu orzeczenia. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Brak prawidłowego uzasadnienia postanowienia o charakterze uznaniowym uniemożliwia bowiem – w przypadku jego zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ w niniejszym postępowaniu nie dochował szczególnym wymogom, jakie są stawiane uzasadnieniu postanowienia o charakterze uznaniowym. Organ w sposób zbyt ogólny i nieprecyzyjny wskazał okoliczności, którymi kierował się wydając postanowienie niekorzystne dla skarżących. Słusznie w skardze zauważono, iż określenie "każdy zjazd publiczny stanowi dodatkowe źródło kolizji na drodze zagrażające bezpieczeństwu i płynności ruchu drogowego" jest nieprecyzyjne. Z samego faktu wybudowania zjazdu z drogi publicznej nie może wynikać wniosek, że pogorszy się w ten sposób stan bezpieczeństwa na drodze. Niesłusznie również organ powołał się na dane z roku 2005 r., tym bardziej, iż w odpowiedzi na skargę powołano się na dane z 2007 r. W tym miejscu należy zauważyć, iż próba uzasadnienia wydanego postanowienia w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonego postanowienia przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r., V SA/Wa 2905/05, LEX nr 209713) Podobnie w sposób nieprawidłowy dopiero w odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż o tym, czy zjazd jest zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania wskazują ustawione znaki poziome i pionowe, a w niniejszej sprawie obszar skrzyżowania wyznacza w osi jezdni linia podwójna ciągła biegnąca od skrzyżowania z ulicą (...) aż do przejścia dla pieszych. W tym aspekcie należy stwierdzić, iż tego rodzaju argumenty zostały podniesione również dopiero w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu postanowień organu zawarto jedynie ogólne stwierdzenie, iż zjazd zostałby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr (...) z ulicą (...) , co stanowiłoby naruszenie przepisów § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Organ nie określił szczegółowo co należy rozumieć pod pojęciem "oddziaływania skrzyżowania". Próbę zdefiniowania tego określenia podjęto dopiero w odpowiedzi na skargę, co – jak wyżej wskazano – było nieuprawnione. Wskazać należy, iż tego rodzaju sformułowanie należy badać pod kątem konkretnego przypadku. Organ musi uwzględnić w jaki konkretnie sposób analizowany obszar znajduje się w rejonie oddziaływania skrzyżowania, tzn. przynajmniej w jakiej odległości od tego skrzyżowania. Tego rodzaju okoliczność nie znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co sprawia, iż organ uchybił przepisom art. 7, 77 § 1 oraz 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Trzeba również zwrócić uwagę, iż wyjaśnienie na czym polegałoby ewentualne pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogiego po wybudowaniu zjazdu powinno zostać dokonane z uwzględnieniem okoliczności istnienia innych zjazdów i zabudowań z przedmiotowej drogi. Nie można podzielić poglądu organu, iż wystarczy w tym zakresie ogólne stwierdzenie, że podjęta wcześniej działalność gospodarcza miała miejsce w innym stanie faktycznym i prawnym. Rozważając bowiem interes społeczny, na który powołał się organ należy również uwzględnić zasadę równego traktowania obywateli. Organ sprowadził pojęcie interesu społecznego wyłącznie do bezpieczeństwa w ruchu drogowym pomijając w tym zakresie , że zasada równego traktowania obywateli, zaufania obywateli do organów państwa, swobody prowadzenia działalności gospodarczej – również odnoszą się do pojęcia "interesu społecznego". Zgodzić się należy, iż Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, orzekający w postępowaniu uzgodnieniowym kieruje się przede wszystkim przesłanką bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jednak jako organ administracji publicznej musi uwzględniać również inne zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym (art. 8 i art. 11 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ w sposób niedostateczny uzasadnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli zaskarżonych postanowień uchylił zarówno postanowienie z dnia (...) stycznia 2008 r., jak i poprzedzające je postanowienie z dnia (...) września 2007 r. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skarżącej wskazać należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności trzeba zauważyć, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.), bowiem przepis ten w ogóle nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu. Niezasadne są również argumenty skarżącej w zakresie pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu. W sytuacji, gdy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy składał mąż skarżącej, nie można mówić o pozbawieniu skarżącej możliwości wypowiadania się co do zabranego w sprawie materiału dowodowego. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.