II GSK 389/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1798/07 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., zaskarżonym skargą kasacyjną, wyrokiem, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdził utratę z dniem [...] stycznia 2005 r. statusu zakładu pracy chronionej przez I. W. [...] M. W. P. P.- H.-U. "A." prowadzone w formie spółki cywilnej. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 30 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej lub ustawa. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia było ustalenie, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Państwowa Inspekcja Pracy stwierdziła, iż obiekty i pomieszczenia zakładu pracy skarżących w K. przy ul. L. [...], nie odpowiadały przepisom i zasadom bhp oraz nie uwzględniały potrzeb osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy i pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz nie spełniały wymagania dostępności do nich. Decyzja PiP uprawomocniła się w dniu [...] stycznia 2005 r. i tę datę przyjęto, jako dzień zaprzestania spełniania warunków skutkujące utratą przyznanego statusu zakładu pracy chronionionej. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, przyjmując, że decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że w sytuacji wydania, a następnie uprawomocnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., skutek w postaci utraty przedmiotowego statusu nastąpił z datą zaprzestania spełniania wymaganych prawem przesłanek. Nie miał zatem znaczenia fakt, iż w trakcie postępowania administracyjnego zapadła nowa decyzja PiP z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzająca spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Uzasadniając uwzględnienie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem prawa materialnego polegającego na błędnej interpretacji art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej. W ocenie składu orzekającego skutek w postaci utraty statusu zakładu pracy chronionej nie powstaje ex lege, z chwilą zajścia zdarzenia opisanego w dyspozycji art. 30 ust. 3 tej ustawy. Decyzja stwierdzająca utratę przedmiotowego statusu nie ma zatem czysto deklaratoryjnego charakteru. Zdaniem Sądu ocenie podlega nie tylko fakt zajścia przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 1-3, ale też całokształt okoliczności towarzyszących, w szczególności przyczyny zajścia przesłanki, możliwość przeciwdziałania ze strony pracodawcy, środki zaradcze, jakie przedsięwziął on w celu uniknięcia, czy też zniwelowania niepożądanego stanu rzeczy, a także skutki społeczne przede wszystkim w odniesieniu do zatrudnianych w zakładzie osób niepełnosprawnych. Sąd pierwszej instancji wyraził też wątpliwości, co do przyczyny wydania decyzji z mocą wsteczną po upływie 26 miesięcy od daty zdarzenia, z którym związano skutek prawny. W ocenie Sądu w przypadku stwierdzenia, iż długi okres bezczynności organu był przynajmniej częściowo spowodowany okolicznościami, za które skarżący nie ponosił odpowiedzialności, należało zbadać, czy taka konstrukcja decyzji nie spowoduje zbyt ciężkich skutków w stosunku do niego, jako do pracodawcy. M. W. jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej powoływał się zaś na fakt, iż musiał przystosować w trybie nagłym pomieszczenia przy ul. L. w K. z uwagi na realizację powództwa windykacyjnego przez nowych właścicieli budynku przy ul. P. Podał przy tym, iż priorytetem było dla niego wypłacenie zaległych wypłat pracownikom, a także, że przystosowanie pomieszczeń przy ul. L. wiązało się z dużymi nakładami finansowymi. Sąd pierwszej instancji wskazując na decyzję PiP z dnia [...] maja 2007 r., jako stanowiącą dowód braku uchybień, o których mowa w art. 28 ustawy o rehabilitacji zawodowej, uznał, że szczególnie wnikliwej ocenie należało poddać przesłanki stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej w dacie wydawania decyzji II instancji. Zdaniem Sądu w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zasadne byłoby zbadanie, czy konsekwencje decyzji o utracie statusu zakładu pracy chronionej w przypadku niniejszej sprawy byłyby zgodne z celami wyrażonymi w art. 69 Konstytucji RP, stanowiącym, iż: "osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej". Reasumując, Sąd uznał za błędne rozumowanie organu, iż sam fakt wydania przez Państwową Inspekcję Pracy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. obligował do wydania decyzji w przedmiocie utraty statusu zakładu pracy chronionej z dniem [...] stycznia 2005 r. Organy administracyjne niesłusznie zawęziły swoją kognicję wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przez skarżącego przepisu art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o rehabilitacji zawodowej, a następnie stwierdziły zajście skutku w postaci utraty statusu zakładu pracy chronionej z dniem zaprzestania spełniania warunku. II W skardze kasacyjnej Minister Pracy i Polityki Społecznej wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 30 ust. 2c, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Podnosząc ten zarzut organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kasztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że ustawa o rehabilitacji zawodowej nie przewiduje odstępstw od obowiązku wydania decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej w przypadku naruszenia obowiązków wskazanych w przepisie m.in. art. 28 ust. 1 pkt 1-3. Wobec powyższego za nieczytelne organ uznał zalecenia Sądu co do obowiązku badania, jak doszło do zaniedbania zakładu pracy odnośnie zapewnienia osobom niepełnosprawnych odpowiednich warunków lokalowych. Jednym z bezwzględnych warunków, jakie pracodawca musi spełniać, by posiadać status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, jest posiadanie pozytywnej opinii Państwowej Inspekcji Pracy w kwestii przystosowania obiektów i pomieszczeń użytkowanych przez zakład pracy, której w odniesieniu do użytkowanych przez stronę pomieszczeń w K., przy ul. L. [...] P. P. – H. – U. "A." nie posiadało. Nie mogło natomiast mieć znaczenia w niniejszej sprawie późniejsze, tj. w dniu [...] maja 2007 r., wydanie przez PIP pozytywnej decyzji. Strona bowiem winna była legitymować się taką decyzją w momencie zatrudnienia w tym miejscu pracowników. Minister podał, że organy nie ponosiły winy za to, że decyzja uchylająca status zakładu pracy chronionej została wydana ze skutkiem w postaci ponad dwuletniego okresu wstecznego. Wydanie decyzji z mocą wsteczną nastąpiło bowiem na skutek niepoinformowania przez pracodawcę o zmianie miejsca prowadzenia zakładu, do czego pracodawcę prowadzącego zakład pracy chronionej zobowiązywał przepis art. 30 ust. 4 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Minister zwrócił uwagę, że dopiero Państwowa Inspekcja Pracy w dniu 27 listopada 2006 r. poinformowała Wojewodę o wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie zgodził się z zarzutem automatyzmu w powoływaniu się na deklaratoryjny charakter decyzji z art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej poprzedzało prawidłowo przeprowadzone postępowanie, polegające na ocenie naruszeń przepisów ustawy o rehabilitacji, zaś wynik rozstrzygnięcia odpowiadał dokonanym w nich ustaleniom. Nierówne traktowanie podmiotów powodowałoby sytuacje, w których pracownicy zakładów pracy chronionej, świadczyliby pracę w warunkach niezapewniających im bezpieczeństwa i higieny pracy oraz niedostosowanych do ich potrzeb, podczas gdy intencją ustawodawcy było zapewnienie pracownikom niepełnosprawnym warunków pracy umożliwiających nie tylko osiąganie dochodów, ale również rehabilitację zawodową i społeczną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (art. 28) pracodawca prowadzący działalność gospodarczą, przez co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający nie mniej niż 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy uzyskuje - na wniosek - status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, jeżeli wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 40%, a w tym, co najmniej 10% ogółu zatrudnionych stanowią osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, albo co najmniej 30% niewidomych lub psychicznie chorych, albo upośledzonych umysłowo zaliczonych do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy muszą odpowiadać przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniać potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno-sanitarnych i ciągów komunikacyjnych, a także spełniać wymagania dostępności do nich (art. 28 ust. 1 pkt 2 a i b). Pracownikom niepełnosprawnym musi być także zapewniona doraźna i specjalistyczna opieka medyczna, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne. Status zakładu pracy chronionej podlega stałej weryfikacji przez uprawnione organy administracji publicznej (art. 30 ust. 3 b i c ustawy). Niezależnie od ustawowo nakazanych kontroli ustawodawca zobowiązał prowadzącego zakład pracy chronionej do informowania wojewody o każdej zmianie dotyczącej spełnienia warunków i realizacji obowiązków, o których mowa w art. 28 i 33 ust. 1 i 3, w terminie 14 dni od daty tej zmiany oraz przedstawiania wojewodzie półrocznych informacje, dotyczących spełniania tych warunków (art. 30 ust. 4 ustawy). Wskazanym w ustawie obowiązkom odpowiadają stosowne uprawnienia. Przedsiębiorca prowadzący zakład pracy chronionej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z wymienionych w ustawie ciężarów publicznych (art. 31 ustawy). W świetle przytoczonych przepisów nie powinno budzić wątpliwości, iż pracodawcy, zatrudniający osoby niepełnosprawne, wykonujący zadania publiczne z mocy art. 69 Konstytucji RP ciążące na państwie, z tytułu wykonywania tych zadań są zwolnieni z ciężarów publicznych wówczas, gdy spełniają warunki prawne wymagane do uzyskania statusu zakładu pracy chronionej. Z treści art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji wynika, że określenie "zakład pracy chronionej" ma znaczenie podmiotowe. Status ten przyznaje się pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej, to zatem pracodawca powinien spełnić prawem przewidziane warunki, aby korzystać z przywilejów z tym związanych. Jak już wcześniej wskazano pracodawca prowadzący zakład pracy chronionej ma prawny obowiązek informowania wojewody, o każdej zmianie dotyczącej warunków, o których mowa w art. 28 ustawy o rehabilitacji zawodowej jak i zobligowany jest do przedstawiania półrocznych informacji dotyczących spełnienia tych warunków. W sytuacji, gdy z różnych powodów pracodawca przestał spełniać warunki określone w art. 28 ust. 1-3 ustawy o rehabilitacji zawodowej, traci uprawnienia do legitymowania się statusem zakładu pracy chronionej. Wówczas to, stosownie do treści art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej z dniem zaprzestania spełnienia jakiegokolwiek z tych warunków. W kontrolowanym wyroku przy wykładni art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej Sąd I instancji skoncentrował się na doktrynalnym podziale decyzji administracyjnych na decyzje deklaratoryjne i konstytutywne i przyjął, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis "nie ma czysto deklaratoryjnego charakteru". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tym zakresie orzecznictwo sądów nie wypracowało jednolitego poglądu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt III RN 2/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 270/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 164/06). Warto, zatem zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 lutego 2006 r., sygn. akt P 25/06 (publ. OTK-A-2007/2/09) skład orzekający stwierdził "(...) w sytuacji naruszenia warunku prowadzenia takiego zakładu, właściwy organ administracji publicznej pozbawia przedsiębiorcę statusu zakładu pracy chronionej, i to ze skutkiem wstecznym, tj. od dnia zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z warunków lub obowiązków (art. 30 ust. 3 ustawy)". Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie uważa, że przy wykładni art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej w nie ma takiego znaczenia, jakie nadał mu Sąd I instancji, podział na akty deklaratoryjne i konstytutywne. Przy interpretacji art. 30 ust. 3 ustawy istotny jest inny podział decyzji administracyjnych - na decyzje związane i decyzje uznaniowe. Rzeczą wtórną są natomiast rozważania, czy decyzja ta wywołuje skutek ex tunc czy ex nunc, a do tego (w znacznym uproszczeniu) odnoszą się skutki podziału decyzji na konstytutywne i deklaratoryjne. Z obszernych fragmentów uzasadnienia kontrolowanego wyroku zdaje się wynikać, że ustawodawca pozostawił wojewodzie, w przypadku niespełnienia warunków określonych w art. 28 ust. 1pkt 1-3 ustawy, pewien luz decyzyjny w zakresie podjęcia decyzji o utracie statusu zakładu pracy chronionej. Wychodząc z takiego założenia Sąd I instancji skoncentrował się zarówno na przyczynach niespełnienia warunków jak i faktycznych skutkach utraty statusu zakładu pracy chronionej. Tymczasem obie te okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają znaczenia prawnego. Z treści art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej wynika bowiem wprost, że niespełnienie warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 1- 3 tej ustawy obliguje wojewodę do podjęcia decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej. Decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej nie jest sankcją stosowaną wobec pracodawcy, lecz konsekwencją niedopełnienia warunków umożliwiających zatrudnienie osób niepełnosprawnych w zgodzie z przepisami. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiana regulacja prawna służy nadrzędnemu celowi ustawy, jakim jest pomoc osobom niepełnosprawnym, którzy powinni być zatrudnieni w warunkach uwzględniających ich potrzeby. Pracodawca, który w zamian na wykonywanie zadań publicznych korzysta z przywilejów musi wywiązywać się z obowiązków prawnych stanowiących podstawę do zwolnienia go z określonych ciężarów publicznych. Niewywiązanie się z tych obowiązków poprzez, jak w tym wypadku niezapewnienie osobom niepełnosprawnym pomieszczeń użytkowanych przez nich odpowiadających przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniających potrzeby niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniających wymagania dostępności do nich, skutkuje utratą uprawnień wynikających ze statusu zakładu pracy chronionej. Zauważyć przy tym trzeba, że w takich wypadkach utrata statusu zakładu pracy chronionej (a więc uprzywilejowanej pozycji pracodawcy) nie ma, co do zasady, charakteru nieodwracalnego, gdyż stosownie do art. 30 ust. 2 c ustawy spełnienie warunków poprzez usunięcie stanu niezgodnego z prawem, umożliwia uzyskanie statusu zakładu pracy chronionej z dniem ponownego spełnienia warunków. W poddanym kontroli instancyjnej orzeczeniu Sąd I instancji przyjął, że niespełnienie warunków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 lit a i b ustawy o rehabilitacji zawodowej, stwierdzone decyzją uprawnionego organu, nie stanowiło wystarczającej przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej. Naczelny Sąd Administracyjny z powodów przedstawionych tego poglądu nie podziela, co czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez błędną wykładnię tego przepisu. W skardze kasacyjnej postawiono nadto zarzut naruszenia art. 30 ust. 2c i ust. 4 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że do naruszenia wskazanych przepisów doszło na skutek ich niezastosowania w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a nie na skutek błędnej ich wykładni. To uchybienie w redakcji zarzutu nie ma wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Stosownie do art. 188 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie sytuacja określona w zacytowanym przepisie zachodzi Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości rozpoznania skargi wniesionej do Sądu I instancji i uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest w sprawie sporne, że skarżący legitymujący się od wielu lat statusem zakładu pracy chronionej, w 2003 r. przeniósł zakład do innych pomieszczeń, które nie spełniały wymogów określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Okoliczność tę potwierdza decyzja Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] grudnia 2004 r., a zatem organu uprawnionego, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, do stwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nie jest także kwestionowane, że skarżący, mimo ciążącego na nim obowiązku, wynikającego z art. 30 ust. 4 pkt 1 ustawy, nie informował wojewody o zmianie dotyczącej spełnienia warunków, co miało wpływ na podjęcie decyzji opartej o art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej dopiero wówczas, gdy wojewoda dowiedział się o treści decyzji organu inspekcji pracy. Z uwagi na brzmienie art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej nakazujące podjęcie decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej w razie niespełnienia warunków, o których mowa w art. 28 ust. 1-3, z dniem zaprzestania spełnienia jakiegokolwiek warunku, nie ma znaczenia, że w dacie wydania przez organ II instancji decyzji, funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzająca spełnienie tych warunków. W okolicznościach tej sprawy zaistniały przesłanki obligujące organ do podjęcia decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu. Z wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Odstępując od zasądzenia kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnień określonych w art. 207 ust. 2 p.p.s.a. Przepis ten pozwala, w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, na niestosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny reguły odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, wynikającej z art. 203 i 204 p.p.s.a. Sytuacja życiowa i materialna skarżącego, opisana w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2008 r. sprawiła, że należało zastosować zasadę słuszności i nie obciążać skarżącego kosztami postępowania.