I OSK 945/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 168/08 w sprawie ze skargi J. B., J. B., T. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian przebiegu granic oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2008 r. sygn. II SA/Rz 168/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. B., J. B. i T. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian przebiegu granic. Sąd ustalił, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. J. L., J. B. i T. B. domagali się doprowadzenia stanu istniejącego w terenie do stanu wynikającego z decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] lipca 1974 r. Nr [...] w szczególności w zakresie dotyczącym granicy działki nr [...] stanowiącej drogę gminną. Organy obu instancji potraktowały powyższe pismo, jako wniosek dotyczący wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] stanowiącej drogę gminną z sąsiadującymi z nią działkami nr [...],[...] i [...], powstałymi z podziału działki nr [...]. Organy uznały, że wniosek w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] lipca 1974 r. Nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia skarg na projekt scalenia gruntów wsi M., powiat J. w punkcie 14 nie wprowadziła żadnych zmian w stosunku do projektu scalenia w zakresie dotyczącym granic drogi oznaczonej jako działka [...]. Odmienne stanowisko prezentują skarżący, którzy uważają, że wskazana wyżej decyzja Wojewody w stosunku do działki Nr [...] przywróciła stan przedscaleniowy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie J. B., J. B. oraz T. B. podnosili, że decyzja ta jest dla nich krzywdząca. Domagali się doprowadzenia do zgodności stanu w terenie i na mapie ewidencyjnej zgodnie z decyzją Nr [...] Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] lipca 1974 r. Dokonanie pomiaru kontrolnego w ich ocenie było niezbędne, "by nie doprowadzić do naruszenia stosunków sąsiedzkich, a w szczególności by prawidłowo ustalić przebieg granicy pomiędzy działką [...] a [...]" Zarzucili, że organ błędnie w swojej decyzji określił, że złożony wniosek dotyczy przywrócenia granic tylko pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], uznając problem pozostałych granic ujętych w tej decyzji jako bezprzedmiotowy. Ich wniosek dotyczył bowiem wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów w oparciu o decyzję [...], która pomimo ich wieloletnich starań nie została wykonana. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie budzi żadnych wątpliwości, że stanowisko organów obu instancji dotyczące braku podstaw do wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów zmian w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] z sąsiadującymi z nią działkami [...],[...] i [...] w oparciu o decyzję Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] lipca 1974 r. NR [...] w sprawie rozstrzygnięcia skarg na projekt scalenia gruntów wsi M. , pow. J. nie narusza prawa. Sąd wskazał, że § 36 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, że przebieg granic ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości. Stwierdził, że poza sporem pomiędzy stronami pozostaje, że przebieg granicy działki nr [...] stanowiącej drogę gminną ze wskazanymi wyżej działkami sąsiednimi został ustalony w postępowaniu scaleniowym. Kwestią sporną pozostaje jedynie okoliczność, czy ustalenia co do przebiegu granic działki nr [...] z działkami [...],[...] i [...] zawarte w projekcie scalenia gruntów wsi M. zostały zmienione wskazywaną wyżej decyzją Wojewody Rzeszowskiego. Sąd przytoczył treść punktu 14 tej decyzji odnoszący się do stron tego postępowania, który brzmi " Przywrócić przedscaleniowe granice pomiędzy działką zagrodową nr [...] K. S. a działkami zagrodowymi nr [...] J. B. i Nr [...] J. W., zachowując zaprojektowaną granicę działki nr [...] od strony ulicy [...] nr [...]. Terenem wchodzącym w skład działki nr [...] K. S. złagodzić zbyt ostry zakręt z ulicy [...] nr [...] na drogę gospodarczą nr [...] – odcinając na rzecz drogi nr [...] narożnik o ramionach 3 m. licząc od zastabilizowanego znaku określającego granice zasięgu terenów drogowych. Dalszych zarzutów zgłoszonych przez osoby wymienione w pkt. 1-14 nie uwzględnić" W ocenie Sądu I instancji brzmienie powołanego punktu w sposób jednoznaczny wskazuje, że Wojewoda powołaną przez skarżących decyzją w żaden sposób nie zmienił w stosunku do projektu scalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działkami [...],[...] i [...]. Wprost przeciwnie , inne zarzuty poza określonymi w punkcie 14 decyzji nie zostały uwzględnione. Dlatego żądanie przez skarżących wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie mogło być uwzględnione, a skarga musiała ulec oddaleniu. Sąd stwierdził, że nie może skutkować uchyleniem decyzji również zarzut niewprowadzenia w operacie ewidencji gruntów zmian wynikających z brzmienia pkt 14 decyzji Wojewody z [...].07.1974 r. w zakresie dotyczącym pozostałych wymienionych tam działek. Nie budzi wątpliwości, że zostały w nim przywrócone do stanu przedscaleniowego granice pomiędzy działką zagrodową nr [...] K. S., a działkami zagrodowymi nr [...] J. B. i nr [...] J. W. z zachowaniem zaprojektowanej granicy działki nr [...] od strony ulicy [...] /../. Sąd podkreślił, że aczkolwiek skarżący we wniosku wszczynającym postępowanie podają, że chcą doprowadzić do zgodności stanu istniejącego w terenie i na mapie wynikającej z decyzji Wojewody Rzeszowskiego, to jednak podkreślali, że w szczególności chodzi im prawidłowe ustalenie przebiegu granicy z działką [...] stanowiącą drogę. Organy rozstrzygnęły sprawę jedynie w zakresie zmiany przebiegu granic drogi ( działka [...]) z działkami [...],[...] i [...]. Sąd zaś jest związany przedmiotem rozstrzygnięcia decyzyjnego i dlatego nie mógł kontrolować kwestii przebiegu granic pomiędzy innymi działkami. Jeżeli skarżący uważają, że istnieje rozbieżność pomiędzy rzeczywistym przebiegiem granic działek określonych w decyzji Wojewody Rzeszowskiego z [...].07. 1974 r., a przebiegiem wynikającym z tej decyzji mogą złożyć do organu nowy wniosek o wprowadzenie stosownych zmian za wyjątkiem zmian dotyczących przebiegu granic działki [...] z działkami [...],[...] i [...], bo ta kwestia granic została rozstrzygnięta w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej pełnomocnik T. B. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2005 r. NR 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 44 pkt 2, § 45, § 46 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich niezastosowanie; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 7,8,9,10 § 1 k.p.a. oraz art. 134 i art. 135 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie. Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, które nie zostały uiszczone przez stronę ani w całości ani w części. Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik podkreślał, że strony działały bez fachowych pełnomocników i ich żądania nie były precyzyjnie wyartykułowane, ale już z wniosku skierowanego do Starosty J. wynikało, że strony domagają się doprowadzenia do zgodności stanu istniejącego w terenie i na mapie, a w skardze do WSA wprost zarzucili, że organ błędnie określił przedmiot postępowania sprowadzając go do działek [...] i [...], gdy w rzeczywistości chodzi również o granice z pozostałymi działkami. Przytoczył także treść przepisów, których naruszenie zarzucił Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ( dalej: p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie brak podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sprawa mogła być rozpoznana jedynie w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie, przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem przesądzenie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, pozwala przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego i skontrolowana procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 134 i art. 135 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sformułowania zawarte w cytowanych przepisach: "w granicach danej sprawy", "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznaczają, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Chodzi o sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym, na którą składają się zarówno elementy podmiotowe i przedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była decyzja odmawiająca dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi M., dotyczących przebiegu granicy między działkami nr [...],[...] i [...] powstałymi z podziału działki nr [...], działką nr [...] stanowiącą drogę gminną. Jedynie w takim zakresie orzekły bowiem organy obu instancji i tylko zasadność odmowy wprowadzenia do operatu tych zmian mogła być przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w powyżej określonym zakresie, stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji nie budzi wątpliwości i był wystarczający do wydania orzeczenia. Nie można postawić zarzutu dowolności ustaleniom, że decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] lipca 1974 r. Nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia skarg na projekt scalenia gruntów wsi M., nie wprowadziła żadnych zmian w stosunku do projektu scalenia w zakresie dotyczącym granic działki nr [...], oznaczonej jako droga. Znajdują one pełne potwierdzenie w treści przytoczonego przez Sąd punktu 14 decyzji z dnia [...] lipca 1974r. Brzmienie tej decyzji, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, było przedmiotem analizy Sądu I instancji, której wyniki należy w pełni zaaprobować. Z uwagi na związanie przedmiotem rozstrzygnięcia, poza kontrolą Sądu I instancji musiały znaleźć się zarzuty dotyczące przebiegu innych granic dawnej działki [...] ( obecnie [...],[...],[...]) Tym samym zarzuty niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, gdy chodzi o przebieg granic pomiędzy innymi działkami, nie mogły mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Dlatego zarzut naruszenia art. 7, k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy jest bezzasadny. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zaakcentował przede wszystkim fakt, że w sprawie strony działały bez fachowych pełnomocników i dlatego ich żądania nie zostały precyzyjnie wyartykułowane. Nawet gdyby przyjąć, że organy rozpoznając wniosek skarżących nie wyjaśniły dostatecznie treści żądania i zawęziły jego zakres i tym samym nie orzekły o całości żądania, to wskazać należy, że na etapie postępowania administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji strony mogły zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. Możliwość taką przewiduje art. 111 k.p.a. Z takiej możliwości skarżący nie skorzystali. Zarzut, że organ administracji błędnie przyjął, iż złożony wniosek odnosi się wyłącznie do kwestii przywrócenia granic między działką nr [...] i [...], gdy skarżącym chodziło o wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów wszystkich zmian granic wynikających z decyzji Wojewody nr [...] podniesiony został dopiero w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że sądowej kontroli mogło podlegać orzeczenie tylko w takim zakresie przedmiotowym, w jakim zostało wydane. Poza kontrolą Sądu musiała znaleźć się kwestia przebiegu innych granic dawnej działki nr [...]. W odniesieniu do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 8,9,10 k.p.a., pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w żaden sposób ich nie uzasadnił, co uniemożliwia dokonanie oceny ich zasadności. Konsekwencją uznania za prawidłowe ustaleń, że decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] lipca 1974 r. Nr [...] nie zmieniła w żaden sposób, w stosunku do projektu scalenia, przebiegu granicy działki nr [...] z działkami [...],[...],[...], jest uznanie za zgodną z prawem odmowę wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian dotyczących przebiegu tej granicy wynikających z tej decyzji. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1,2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm) , ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1/ gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2/ budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ewidencja gruntów odzwierciedla wyłącznie dane wynikające z przedłożonych organowi dokumentów ( patrz: wyrok NSA z 4.01.2011r. sygn. I OSK 389/10 - LEX 745227, wyrok NSA z 8.07.2010r. sygn. I OSK 1251/09 – LEX 594994). Nie może być zatem uzasadniony, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia przepisów art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 1 - ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm) oraz stanowiących jej rozwinięcie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ) przez ich niezastosowanie, skoro decyzja na podstawie której skarżący domagali się wprowadzenia zmian, żadnych zmian we wskazywanym przez nich zakresie nie wprowadziła. W żaden szerszy sposób pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie uzasadnił zaś na czym miałby polegać zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów, skoro zarzuty podniesione skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 - 261 p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.