I OSK 389/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1252/09 w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1252/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany danych ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków są przepisy art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Regulacje te stanowią, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi mogą być – prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi, jak i stanem prawnym. Ewidencja zawiera bowiem informacje dotyczące gruntów i budynków, ale także właścicieli tych nieruchomościami. Sądy administracyjne wielokrotnie potwierdzały w swych orzeczeniach, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2007 r., I OSK 1488/06, LEX nr 417539 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2009 r., I OSK 1044/08). Organy ewidencyjne rejestrują, więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu lub budynku. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie w prawomocnym wyroku z 4 maja 2009 r., IV SA/Wa 125/09 uznał, że dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan ten został stwierdzony późniejszym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu. Powyższe stanowisko podzielił Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, że podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. W przypadku przedmiotowych działek dokumentami tymi były akt własności ziemi z [...] maja 1973 r. Nr [...] oraz akty notarialne z [...] sierpnia 1985 r. i dwa z [...] czerwca 1993 r. - w których rodzice wnioskodawcy oświadczają, iż przedmiotowe nieruchomości nabyli na podstawie w/w aktu własności ziemi. Nie stanowią podstawy wpisu do ewidencji gruntów i budynków przedłożone przez skarżącego dokumenty z 1907 r., 1931 r., 1936 r. gdyż odnoszą się one do stanu prawnego przedmiotowych działek gruntu sprzed wydania aktu własności ziemi z [...] maja 1973 r., gdy w ewidencji gruntów i budynków stan prawny tych działek gruntu wskazany jest właśnie z tegoż aktu własności ziemi. Rejestr odzwierciedla stan aktualny, nie służy zaś ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem własnościowym gruntów, co oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których pojawiły się kolejne tytuły własności (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2006 r., IV SA/Wa 1957/05, LEX nr 206308). Natomiast przebieg granic działek ewidencyjnych, zgodnie z § 36 rozporządzenia wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Tak więc w niniejszej sprawie podstawą ustalenia przebiegu granic był operat odnowienia ewidencji gruntów skompletowany w listopadzie 1972 r. przez J. P. i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] lutego 1992 r. za nr [...] w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej, Oddział – Filia Terenowa w Wyszkowie. Następnie w dniu [...] czerwca 1993 r. pod nr [...] przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Filia w Wyszkowie operat techniczny podziału działki ew. nr [...] i działki ew. nr [...]. Mapę podziału nieruchomości sporządził geodeta uprawniony W. R. Natomiast przedłożone przez skarżącego dokumenty nie są dokumentacją geodezyjną (w rozumieniu rozp.) i nie mogą być podstawą ujawnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Tak więc granice nieruchomości skarżącego wykazano w ewidencji zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych. Nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów, gdyż ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej. Odnośnie podnoszonej przez H. L. kwestii wykonania analizy stanu prawnego nieruchomości skarżącego w celu stwierdzenia ewentualnych błędów w ewidencji gruntów i budynków oraz wskazania sposobu ich usunięcia stwierdzono, że organ słusznie zaniechał jej wykonania, gdyż była ona zbędna. Proste porównanie szkiców zawartych na mapie ewidencyjnej w operacie założenia ewidencji gruntów obrębu [...] z 1968 r. (k. 17 akt adm.) i na mapie ewidencyjnej w operacie po odnowieniu ewidencji gruntów z 1972 r. (k. 14 akt adm.) z aktualną mapą ewidencyjną z 2009 r. pozwala uznać, iż przebieg kwestionowanych granic działek (zwłaszcza pomiędzy działkami ew. nr [...] i [...]) nie uległ zmianie od dnia założenia ewidencji (poza zmianami odnotowanymi przez organ). Z kolei podnoszony przez skarżącego problemy sadu nie mają znaczenia w sprawie, gdyż ustalenia poczynione w tych kwestiach nie mają wpływu na zmiany w rejestrze co do granic nieruchomości. Kwestie związane z naniesieniem sadu nie zostały rozstrzygnięte w niniejszym postępowaniu, co nie ma znaczenia dla oceny trafności orzeczenia odnośnie kwestii granic działek. O ile strona w dalszym ciągu pozostaje zainteresowana rozstrzygnięciem kwestii sadu, winna wnieść skargę na bezczynność organu. Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną. Dokonanie obecnie w ewidencji gruntów i budynków korekt granic działek prowadziłoby do zmiany uwzględnionych dotąd w ewidencji gruntów i budynków skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej - aktu własności ziemi z [...] maja 1973 r. Nr [...], jak i umów darowizny aktami notarialnymi z [...] sierpnia 1985 r. i dwóch z [...] czerwca 1993 r. Dokonanie tego rodzaju korekt poprzez zmiany w ewidencji gruntów i budynków byłoby niedopuszczalne. Wskazane uwarunkowania nie wyłączają praw strony do ustalenia właściwego stanu prawnego na gruncie w drodze stosownego odrębnego postępowania administracyjnego lub postępowania przed sądem powszechnym. Problem przebiegu linii granicznych może także być rozwiązany w postępowaniu o wznowienie znaków granicznych. Z akt administracyjnych wynika, iż takie postępowanie toczy się, a geodeta uprawniony M. D. zgłosił Staroście opracowanie pracy geodezyjnej wznowienia znaków granicznych dotyczących działek ew. nr [...] i nr [...]. Ustalenie przebiegu granic, gdy stały się sporne może także nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym, którego przebieg został uregulowany w rozdziale 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną w całości, w której zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co polegało na rozstrzygnięciu sprawy jedynie w zakresie określonym skargą, nie zaś w granicach sprawy; 2) art. 133 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a., co polegało na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy w sposób niezgodny z materiałem dowodowym, oderwany od dowodów znajdujących się w aktach sprawy oraz od treści wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, a także 3) naruszenie prawa materialnego, tj. § 37 rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegające na niezastosowaniu przy rozstrzyganiu sprawy powołanej normy prawa materialnego. Przytaczając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji pominął zupełnie kwestię, że zgodnie z § 37 powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa dokonanie zmian danych w ewidencji gruntów może nastąpić także w przypadku stwierdzenia, że dane zawarte w dostępnej dokumentacji nie są wiarygodne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma jakiegokolwiek twierdzenia, które wskazywałoby, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadło po zbadaniu, czy odmowa dokonania zmian w ewidencji gruntów jest legalna również w świetle § 37 rozporządzenia. Zaniechanie Sądu I instancji jest tym bardziej znaczące, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty (pismo Geodety Powiatowego Starostwa Powiatowego w Wołominie z 25 września 2008 r., k.18, oraz pismo Starosty Wołomińskiego z 19 maja 2008 r., k. 10-11), z których wynika, że nie wykluczano możliwości wystąpienia błędów w operacie ewidencji gruntów. Z naruszeniem przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z decyzji Starosty wynikają przyczyny odstąpienia od weryfikacji wystąpienia błędów w operacie ewidencji. Ustalenie takie jest niezgodne z literalną treścią wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Ani decyzja Starosty Wołomińskiego, ani też decyzja organu administracyjnego II instancji przyczyn takich nie podaje, nawet pośrednio. W konsekwencji powołanych powyżej uchybień proceduralnych do rozstrzygania niniejszej sprawy nie zastosowano § 37 rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. "O ile bowiem sprawę H. L. rozpoznano by w kontekście wszystkich przewidzianych prawem materialnym przyczyn zmian w ewidencji gruntów, a także zgodnych z materiałem dowodowym sprawy ustaleniach faktycznych, zastosowanie powołanego przepisu powinno nastąpić". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Pierwsze dwa z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, polegające na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy w sposób niezgodny z materiałem dowodowym oraz rozpoznaniu tej sprawy tylko w granicach skargi, nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie są dokumentacją geodezyjną (w rozumieniu rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r.), a zatem nie mogą stanowić podstawy do ujawnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Przyjęte zaś przez Sąd I instancji ustalenie, że granice nieruchomości skarżącego wykazano w ewidencji zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego znajduje pełne potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, a podstawę prawną takiego postępowania zawiera § 36 rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. Procedura przewidziana w § 37 rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ma zastosowanie dopiero w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub w sytuacji, gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym. Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Okoliczność, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty (pismo Geodety Powiatowego Starostwa Powiatowego w Wołominie z 25 września 2008 r., k.18, oraz pismo Starosty Wołomińskiego z 19 maja 2008 r., k. 10-11), z których wynika, że nie wykluczano możliwości wystąpienia błędów w operacie ewidencji gruntów nie zmienia faktu, że w ewidencji wykazano przebieg działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej wskazanej w § 36 przywołanego rozporządzenia, odpowiadającej obowiązującym standardom technicznym i zawierającej wiarygodne dane. Zatem zarzut niezastosowania w rozpoznawanej sprawie § 37 rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. należało uznać za bezzasadny, ponieważ brak było podstaw do podjęcia działań w nim określonych. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jeszcze raz zwrócić uwagę, że organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Zatem ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji (por. art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem, ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (vide: np. wyrok NSA z 20 sierpnia 1998 r., III SA 766/98 i z 19 kwietnia 2001 r., II SA 862/00). Ponadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 kwietnia 2008 r., I OSK 666/07, a który to pogląd należy w pełni podzielić - organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Natomiast ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości, mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach, np. administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.