II SA/Rz 471/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi W. K., A. K.(I), A. K.(II), J. K. i A. K.(III) na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji w sprawie przedłożenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]; II. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. K., A. K.(I), A. K.(II), J. K. i A. K.(III) solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. /.../ P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania J., A., A. i W., A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2006 r. /.../ stwierdzającej wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2005 r. /.../, postanowił utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. /.../, działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118/ stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z w/w decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. /.../ o przedłożeniu oceny technicznej dotyczącej robót polegających na rozebraniu części grobli na odcinku ok. 10 m w rejonie kręgów betonowych O 500 mm ułożonych na cieku wodnym, od strony północnej stawu zlokalizowanego na działce nr 1194/7 w miejscowości P., z wyjaśnieniem, czy zakres wykonanych robót rozbiórkowych przy grobli nie stwarza zagrożenia dla sąsiednich działek i nie utrudni ochrony przed powodzią. W złożonym odwołaniu strona wnosi o uchylenie decyzji, zarzucając, że oparto ją na nierzetelnej, błędnej ocenie technicznej, złożonej po wyznaczonym terminie. Stwierdzenie zaś rzeczoznawcy, że rozebrana grobla /wał przeciwpowodziowy/ nie zagraża i nie utrudnia ochrony mija się z logiką i stanem faktycznym, nadto ocena techniczna nie zawiera nakazu niezwłocznego uzupełnienia grobli od strony terenów zabudowy. Inspektor Nadzoru w S. nadal nie zajmuje stanowiska w sprawie samowolnie zamontowanych mnichów na wodach otwartych potoka i zamknięcia potoka dodatkowymi urządzeniami. Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy stwierdził, że argumenty odwołania nie dają podstaw do zmiany kwestionowanej w nim decyzji. Podał, że uchylając decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. /.../ decyzję organu I instancji z dnia[...] grudnia 2004 r. zobowiązał jednocześnie L. L. do przedłożenia w określonym terminie wspomnianej wyżej oceny technicznej. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez J. i M. K., A. K., A. i W. K., który postanowieniem z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 105/06 umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. /.../ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2005 r. /.../ stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. /.../. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylił we własnym zakresie własną decyzję z dnia[...] lutego 2006 r. /.../, a kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. /.../ uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2005 r. /.../. Tak więc sprawa stwierdzenia przez organ I instancji wykonania obowiązku przez L. L. wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. /.../ ponownie została poddana rozpatrzeniu przez organ I instancji. Postępowanie to zostało zakończone kwestionowaną w odwołaniu decyzją, którą prawidłowo rozstrzygnięto sprawę. Przedłożona przez L. L. ocena techniczna, opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego inż. J. Ch., posiadającego uprawnienia budowlane i należącego do Izby Samorządu Zawodowego /w okresie, gdy była opracowana przedmiotowa ocena techniczna/ pozwala stwierdzić, że w obecnym stanie przedmiotowy obiekt nie stwarza zagrożenia dla sąsiednich działek oraz nie utrudnia ochrony przed powodzią. Ocena ta zawiera zalecenia, które winny być wykonane w celu normalnej eksploatacji, lecz dotyczy to sytuacji gdy nastąpi piętrzenie wody w stawie. Na obecnym etapie prowadzonego postępowania nie jest to jednak wiążące dla organów nadzoru budowlanego, gdyż przedmiotem sprawy jest jednoznaczne określenie czy zakres robót polegających na rozebraniu części grobli na odcinku ok. 10 m w rejonie kręgów betonowych O 500 mm ułożonych na cieku wodnym, od strony północnej stawu zlokalizowanego na działce nr 1194/7 w miejscowości P. nie stwarza zagrożenia i nie utrudni ochrony przed powodzią. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że przedłożenie przez zobowiązanego oceny technicznej po wyznaczonym terminie, tj. po 15 lipca 2005 r. /złożona faktycznie 16.09.2005 r./ nie może stanowić o "odrzuceniu przedłożonej oceny". Pismem z dnia 15 lipca 2005 r. zobowiązany L. L. zwrócił się do organu I instancji o zmianę w/w terminu wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. /.../, które przekazano organowi odwoławczemu /postanowieniem z [...].07.2005 r. [...] rozpoznając powyższy wniosek poinformowano zobowiązanego o braku podstaw prawnych do zmiany terminu. Zobowiązany przedłożył jednak wymagane dokumenty pozwalające określić, czy istnieje zagrożenie i wobec tego uznanie, że obowiązek nie został wykonany prowadziłoby do "pokrzywdzenia" zobowiązanego, który "nie pozostawał w bezczynności i obojętności w stosunku do nałożonego obowiązku". Pozostałe zarzuty odwołania nie dotyczą sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, dlatego nie mogą stanowić przedmiotu analizy. Powyższą ostateczną decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J., A., A. K., A. i W. K. wnosząc o jej uchylenie, jako błędnej. Skarżący ponowili zawarte w odwołaniu stanowisko odnośnie złożonej przez "właściciela samowoli" oceny technicznej – zwlekał on z jej złożeniem, oczekując na okres kiedy to przez potok przepływa najmniej wód – która winna być odrzucona. Zdaniem skarżących zarówno rzeczoznawca, jak i organy nadzoru budowlanego biorą w obronę "właściciela samowoli" L. L., podnosząc, że naprawienie rozebranego przez niego wału przeciwpowodziowego naraziłoby go na koszty. Stwierdzają też, że ocena techniczna jest jednostronna, wyłącznie na korzyść w/w, nie uwzględnia faktu uszkodzenia wału przeciwpowodziowego i innych wykonanych samowolnie robót przy urządzeniu stawu, jak: zamknięcie potoka mnichów, rurami, kręgami, obsadzenie korony wałów drzewami, które naruszają przepisy prawa wodnego. Zlekceważony został przez rzeczoznawcę fakt, że samowola urządzonego stawu dokonywania jest na działce nr 1194/7 o obszarze 1,40 ha wyniesionej wysoko ponad tereny zabudowane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż zasadniczo z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia /art. 135 powyższej ustawy/. W związku z powyższym uwzględnienie skargi – a zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 – 3 cyt. ustawy polega ono na uchyleniu decyzji, stwierdzeniu jej nieważności lub niezgodności z prawem – może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że kwestionowana w skardze decyzja jest dotknięta naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, czy też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z przyczyn określonych w K.p.a. lub w innych przepisach. Kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2006 r. /.../, a także wydana w dniu [...] kwietnia 2005 r. przez organ II instancji decyzja /.../ nie odpowiadają prawu i dlatego należało uchylić wspomniane wyżej decyzje. Bezspornym jest, że inwestor L. L. prowadził samowolnie roboty budowlane przy budowie stawu na działce nr 1194/7 poł. w miejscowości P., co dawało podstawę do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Niespornym jest także, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 24 lipca i 21 listopada 2003 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. stwierdzono – o czym także informowali skarżący m.in. w piśmie z dnia 12 maja 2003 r. – że inwestor rozebrał fragment grobli o długości ok. 10 m przy stawie na w/w działce /na wykonanie tych robót nie posiadał pozwolenia na budowę, ani nie dokonał ich zgłoszenia właściwemu organowi/, co skutkowało wydaniem przez ten organ w dniu[...] grudnia 2004 r. decyzji /.../ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego /Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016/. Powyższa decyzja została zakwestionowana w odwołaniu wniesionym przez L. L., a organ odwoławczy korzystając z kompetencji merytoryczno-kasacyjnych /art. 138 § 1 pkt 2, zdanie pierwsze K.p.a./ uchylił powyższą decyzję w całości i nakazał L. L., na podstawie powołanego wyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przedłożyć do dnia 15 lipca 2005 r. ocenę techniczną dotyczącą robót polegających na rozebraniu części grobli na odcinku ok. 10 m w rejonie kręgów betonowych O 500 mm ułożonych na cieku wodnym, od strony północnej stawu na działce nr 1194/7 w miejscowości P., z wyjaśnieniem, czy zakres wykonanych robót rozbiórkowych przy grobli nie stwarza zagrożenia dla sąsiednich działek i nie utrudni ochrony przed powodzią. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2006 r. /.../, której podstawą jest art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118/, rozstrzygają o wykonaniu przez inwestora obowiązku wynikającego z powołanej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. /.../. Przepisy ust. 3 wspomnianego artykułu określają tok postępowania po sprawdzeniu wykonania nałożonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – jeżeli zostały wykonane, organ stwierdza ten fakt w drodze decyzji /pkt 1/, a gdy nie zostały wykonane - wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego /pkt 2/. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, że koniecznym jest zastosowanie unormowania zawartego w cyt. na wstępie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. U podstaw bowiem zaskarżonej decyzji leży wspomniana wielokrotnie decyzja z dnia 25 kwietnia 2005 r., która w ocenie Sądu została wydana z naruszeniem prawa. Podstawą prawną tej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którego treść jednoznacznie wskazuje, że na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z jednoczesnym określeniem terminu ich wykonania /dostosowywanie robót do stanu prawnego musi polegać na robotach budowlanych/. Natomiast na podstawie tegoż przepisu nie może być wydana decyzja ograniczająca się do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji /ekspertyz, ocen/. Trzeba też zauważyć, że przepis ten nie przewiduje wydania ponownej decyzji określającej w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktyczne, jakie powinny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego ekspertyz, ocen itp. /stanowiących element postępowania dowodowego/ wynika natomiast z przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Nie budzi zatem jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. ograniczającej się jedynie do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji /oceny technicznej robót polegających na rozebraniu części grobli stawu zlokalizowanego na działce nr 1194/7/ naruszono prawo. Stąd też i rozstrzygnięcie zaskarżoną decyzją i utrzymaną nią w mocy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2006 r. /.../ o stwierdzeniu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nie pozostającej w zgodności z przepisami prawa materialnego, daje w rezultacie podstawę do uznania, że decyzje te również nie odpowiadają prawu. Skarżący koncentrowali swe zarzuty na kwestii naruszenia przez inwestora terminu wyznaczonego do przedłożenia oceny o określonej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz wadliwym, w ich przekonaniu sporządzeniu tej oceny /jej autorem jest rzeczoznawca budowlany inż. J. Ch./. Zdaniem jednakże Sądu zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji i dlatego uznanie po jego upływie, że obowiązek został wykonany nie uzasadnia przyjęcia, że nałożony obowiązek nie został wykonany, a w konsekwencji też pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast złożona przez inwestora ocena sprawności technicznej obiektu – staw z groblami i urządzeniami z dnia 15 września 2005 r., nie została w istocie przez organy obu instancji oceniona, jak tego wymaga przeprowadzany dowód – ograniczyły się do zacytowania w części wniosków w niej zawartych, nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutów jej dotyczących zawartych w odwołaniu wniesionym przez skarżących – i dlatego musi to być organom poczytane za zaniedbanie obowiązków proceduralnych, które w konsekwencji nie pozwala Sądowi ocenić słuszności zarzutów skargi w tym zakresie. Trzeba też zauważyć, że według twierdzeń skarżącej J. K., stanowiąca jej własność działka nr 1193, sąsiednia względem działki inwestora nr 1194/7, położona jest "najniżej", stąd też powstały jej obawy co do ewentualnego zalewania tej działki. Z treści jednakże znajdującej się w aktach sprawy oceny z dnia 15 września 2005 r. wynika, że nie była ta działka przedmiotem rozważań rzeczoznawcy w aspekcie możliwości zalewania /nie została też ujęta w wypisie z rejestru gruntów znajdującym się w aktach sprawy/, co może świadczyć o tym, że ta ocena nie jest pełna, a tym samym prawidłowa. Mając to wszystko na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.