II GSK 864/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Czesława Socha Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.W. "M." Spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 125/08 w sprawie ze skargi P.W. "M." Spółki z o.o. w L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie zwrotu pobranych kosztów postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B., 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w B. na rzecz P.W. "M." Spółki z o.o. w L. 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 10 czerwca 2008r., sygn. akt I SA/Bd 125/08 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "M." Sp. z o.o. w L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. przeprowadził egzekucję z majątku P. W. "M." Sp. z o. o. w L. (dalej: skarżąca) na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez wierzyciela - Grupę Energetyczną "E." Oddział w B. na należność za nielegalny pobór energii elektrycznej. Postępowanie egzekucyjne zostało efektywnie zakończone w dniu 20 kwietnia 2006 r., a wyegzekwowane należności, oprócz kosztów egzekucyjnych, zostały przekazane wierzycielowi. Skarżąca pismem z dnia 7 maja 2007 r. wniosła o zwrot bezprawnie wyegzekwowanego zobowiązania bez istniejącego tytułu egzekucyjnego. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. akt K 37/04, w którym Trybunał uznał, że egzekucja administracyjna opłat taryfowych za nielegalny pobór energii elektrycznej, winna być poprzedzona sądowym postępowaniem rozpoznawczym. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. uwzględnił powyższy wniosek, wydając postanowienie w dniu [...] maja 2007 r. w którym orzekł o zwrocie zobowiązanemu kosztów egzekucyjnych pobranych w toku postępowania egzekucyjnego, obciążając tymi kosztami wierzyciela. Wskazał również, że w związku z przekazaniem na konto wierzyciela kwoty głównej wraz z odsetkami, skarżąca powinna zgłosić się do niego o zwrot nienależnie pobranej kwoty. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 64c § 3 i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej jako u.p.e.a. Orzekając na skutek zażalenia wierzyciela – E. S.A., Dyrektor Izby Skarbowej w B. postanowieniem z dnia 8 czerwca 2007 r. uchylił zaskarżone postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego i umorzył postępowanie, stwierdzając, że skarżąca uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 64c § 8 u.p.e.a. Wskazał ponadto, że wniosek o zwrot bezprawnie wyegzekwowanego zobowiązania bez istniejącego tytułu wykonawczego powinien być zwrócony skarżącej, gdyż z jego treści wynika, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., rozpatrując skargę "M." Sp. z o.o., wyrokiem z dnia 9 października 2007r. sygn. akt I SA/Bd 578/07 uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. Sąd stwierdził, że zgodnie art. 64c § 3 u.p.e.a. zobowiązanego nie obciążają koszty egzekucyjne, gdy spowodowane one zostały niezgodnym z prawem wszczęciem lub prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. W takim przypadku uiszczone przez zobowiązanego należności z tytułu kosztów, organ egzekucyjny zwraca. Koszty te obciążają wierzyciela lub organ egzekucyjny, w zależności od tego, który z tych podmiotów spowodował wszczęcie egzekucji niezgodne z prawem. Ponadto Sąd podkreślił, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wprowadza reguły, że koszty egzekucyjne ustalane są w formie postanowienia. Sąd wskazał, że organ egzekucyjny wydaje z urzędu postanowienie, jeżeli obciążają one wierzyciela. Organ zobowiązany jest wydać postanowienie na żądanie zobowiązanego, co jednak nie oznacza, że brak wniosku może być przeszkodą dla organu egzekucyjnego w ściągnięciu kosztów obciążających zobowiązanego bezpośrednio w trybie egzekucyjnym. Dalej Sąd stwierdził, że skoro postanowienie to nie jest obligatoryjne i nie ma wpływu na pobranie kosztów egzekucyjnych, to brak postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego nie może wykluczyć zwrotu zobowiązanemu uiszczonych kosztów w razie niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji. W podsumowaniu Sąd podniósł, iż przywołany przez organ odwoławczy przepis art. 64 c § 7 i § 8 u.p.e.a. nie może stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że w zakresie ewentualnego zwrotu wyegzekwowanej od zobowiązanej spółki kwoty właściwa jest droga procesu cywilnego. Dyrektor Izby Skarbowej w B. mając na uwadze powyższy wyrok Sądu, postanowieniem z dnia 22 stycznia 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie organu egzekucyjnego, w którym orzeczono o zwrocie skarżącej kosztów egzekucyjnych i obciążenia nimi wierzyciela, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, że względu na to, iż rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. "M." Sp. z o.o. złożyła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, że organ nie wskazał podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., oddalając skargę wyrokiem z dnia 10 czerwca 2008 r., stwierdził, iż istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy wydając rozstrzygniecie kasacyjne nie podał podstaw, które przesądziły o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w zw. z wcześniejszym wyrokiem Sądu Administracyjnego i uzasadnienie tego wyroku stanowi integralną część tego postanowienia. Sąd w wyroku z dnia 9 października 2007 r. przyjał, że w rozpoznawanej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 64c § 7 i § 8 u.p.e.a. W ocenie Sądu, mając powyższe okoliczności na uwadze, organ będąc związany ustaleniami wcześniejszego wyroku sądowego prawidłowo uznał, że dla wyjaśnienia sprawy należało uchylić rozstrzygniecie organu I instancji, a przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnić, czy egzekucja była wszczęta i prowadzona niezgodnie z prawem, oraz wskazać kogo obciążają koszty egzekucyjne. Od powyższego wyroku "M." Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła orzeczenie w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.; domagała się też zasądzenia kosztów postępowania według norm. W skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania art. 145 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na zaskarżone postanowienie, pomimo naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 i art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że nie miała możliwości wzięcia udziału w fazie postępowania administracyjnego, zmierzającej do wydania zaskarżonego postanowienia, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. Powtórzyła również zarzut zawarty w skardze, iż zaskarżone postanowienie nie wykazało konkretnych podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegając powyższych uchybień naruszył przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do omówienia podstaw, na których oparto skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie, zasadne jest przypomnienie podstawowych reguł rządzących postępowaniem kasacyjnym. Otóż art. 183 § 1 p.p.s.a - statuuje jedną z podstawowych zasad postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym tj. zasadę związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej - poza przypadkami nieważności postępowania, których w niniejszej sprawie nie dopatrzono się. Art. 174 p.p.s.a. wskazuje przy tym możliwy zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z nim skargę kasacyjną można oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mieszczące się w przedstawionym katalogu podstawy skargi kasacyjnej - jako przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprecyzowane przez wnoszącego środek odwoławczy - wyznaczają kierunek i zakreślają obszar kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych wymaga wskazania, które przepisy ustawy zostały naruszone, w czym to naruszenie się przejawia, jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego - konieczne jest sprecyzowanie czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnie przepisu czy też przez jego wadliwe zastosowanie. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - niezbędne jest wykazanie, że uchybienie konkretnym przepisom postępowania sądowadministracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uwagi natury ogólnej wymagały przypomnienia z uwagi na konstrukcję podstaw kasacyjnych, zgłoszonych w rozpoznawanej sprawie. Otóż w petitum skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazanie samego naruszenia art. 145 p.p.s.a. bez doprecyzowania, którą jednostkę redakcyjną tego przepisu kasator ma na myśli, jest błędne. Jednakże w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że sformułowany w ten sposób, pomimo jego częściowej wadliwości, może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Po pierwsze zarzut naruszenia art. 145 p.p.s.a. skarżąca połączyła z naruszeniem art. 138 § 2 oraz art. 10 k.p.a. Ponadto z uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego wynika, że kasator za wadliwe uważa oddalenie skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B., pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Przedmiotem oceny WSA w B. było postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B., wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzje wydawane w tym trybie różnią się od typowej decyzji kasacyjnej, wydanej w trybie art. 138 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed pierwszą instancją zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W powyżej wymienionych przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Jednakże nie należy to do kompetencji organu odwoławczego, gdyż zgodnie z art. 136 k.p.a. organ ten może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. W konsekwencji zatem przyjąć należy, że organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji więc, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, byłoby naruszeniem obu ww. przepisów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w B. dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 ust 1 lit c) poprzez nieuwzględnienie skargi, wadliwie uznając, że organ II instancji nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a . Prawidłowa ocena prawna ustalonego stanu faktycznego czy ewentualnie uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego w niezbędnym zakresie należały bowiem do obowiązków organu odwoławczego. Natomiast odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego czy tez polemika ze stanowiskiem wyrażonym we wcześniejszym postanowieniu Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] maja 2007 r. nie może stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji po wydaniu wyroku przez WSA w B. uchylającym zaskarżone postanowienie, zobligowany był rozpoznać sprawę ponownie zgodnie z wytycznymi zawartymi w orzeczeniu tego Sądu. Jedynie, jak już powyżej wskazano, w sytuacjach ściśle określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w zaskarżonej decyzji. Powodów tych nie można doszukać się natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego błędnie nie dopatrzył się WSA w B. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszelkie okoliczności konieczne dla rozpatrzenia sprawy zostały już określone, a ustaleń tych organ II instancji nie zakwestionował w decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Należy zauważyć, że WSA w B. w zaskarżonym wyroku stwierdził, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wyjaśnić, czy egzekucja była wszczęta i prowadzona niezgodnie z prawem oraz kogo obciążają koszty egzekucyjne. Jednak Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. ustalił już okoliczności faktyczne i prawne niezbędne dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Organ pierwszej instancji wskazał, że egzekucja została przeprowadzona na podstawie tytułu wykonawczego wydanego przez wierzyciela – Grupę Energetyczną "E." S.A. Organ I instancji powołał się i dokonał wykładni zarówno przepisów prawa energetycznego, jak i przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które w jego ocenie miały zastosowanie w sprawie. Organ powołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2006 r., w którym Trybunał uznał, że egzekucja administracyjna za nielegalny pobór energii przeprowadzona bez wcześniejszego wyjaśniającego postępowania sądowego jest niezgodna z Konstytucją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wadliwie nie dostrzegł, że w oparciu o powyżej wskazane okoliczności organ II instancji zobowiązany był do ustalenia, czy zachodziły przesłanki do obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Zgromadzony materiał pozwalał bowiem na rozpoznanie i ponowne merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy nie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego drugi zarzut powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołany przez skarżącego, a mianowicie art. 10 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał bowiem jakich czynności w postępowaniu administracyjnym go pozbawiono oraz nie wskazał, jaki ewentualny wpływ mogło mieć to na wynik sprawy. Błędnie też kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – jako że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest pozbawione elementów przepisem tym przewidzianych. Kasator podkreślił, że w przypadku uwzględnienia skargi, uzasadnienie powinno zawierać wskazanie co dalszego postępowania. Należy zauważyć, że zaskarżony wyrok skargi nie uwzględniał, pozostawiając w mocy rozstrzygniecie organu, wobec czego Sąd podzielając stanowisko organu nie mógł udzielić wskazówek co do dalszego postępowania. Natomiast fakt, że strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji i motywami zaskarżonego orzeczenia nie znaczy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada prawu w rozumieniu ww. przepisu. W świetle powyższego, wobec oparcia skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych podstawach, zaskarżony wyrok należało uchylić w całości, a sprawę przekazać Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.