II SA/Bd 261/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Miler - Kłosińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. F. Z. S. O. i R. Sp. z o.o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzeń i innych świadczeń pracowniczych oddala skargę. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] Oddział w [...] w wyniku przeprowadzonej kontroli w zakładzie pracy - Fabryka Zintegrowanych Systemów Opomiarowania i Rozliczeń M. Sp. z o. o. w T., działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy 2 dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589) wydał w dniu [...] r. nakaz nr [...], którym zobowiązał ten podmiot do wypłacenia pracownikom wymienionym w niniejszym nakazie: wynagrodzenia za miesiąc sierpień i wrzesień 2007 r., odprawy emerytalno - rentowej, odszkodowania w związku z rozwiązaniem umowy o pracę w trybie art. 55 § 11 K.p., odprawy pieniężnej w związku z rozwiązaniem umowy o pracę z przyczyn niedotyczących pracowników, nagrody jubileuszowej oraz ekwiwalentów pieniężnych z tytułu niewykorzystania urlopów wypoczynkowych w związku rozwiązaniem umów o pracę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, iż do protokołu kontroli zostały wniesione zastrzeżenia, jednak nie dotyczyły one wynagrodzeń za pracę oraz innych świadczeń zawartych w niniejszym nakazie co zdaniem organu oznacza, że ustalenia zawarte w protokole z kontroli w tym zakresie są bezsporne. Ustalono również, że firma "M." wystąpiła do Sądu Gospodarczego w [...] o ogłoszenie upadłości, jednak postanowieniem sądu (syg. akt XIII GU 26/07) z dnia 26 października 2007 r. wniosek o upadłość został oddalony. Inspektor Pracy wziął więc pod uwagę trudną sytuację spółki, jednak stwierdził, iż nie wydanie nakazu w zakresie niewypłaconych świadczeń oznaczałoby przerzucenie ryzyka prowadzenia działalności spółki na pracowników, co byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa pracy oraz interesem samych pracowników. Podkreślono, że w interesie społecznym leży, aby należności ze stosunku pracy były pracownikom wypłacone niezwłocznie, gdyż stanowią istotny, a czasami jedyny element podstawy ich utrzymania, a trudności finansowe jakie posiada obecnie spółka nie mogą być podstawą do odstąpienia przez inspektora od wydania nakazu. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia M. Sp. z o. o. w T. zarzuciła jego wydanie z naruszeniem art. 77 oraz art. 7 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wydanie decyzji bez dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących odwołującej, związanych z powstaniem stanu jej niewypłacalności a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszenie art. 11 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania oraz bezprzedmiotowość decyzji w dniu jej wydania w części, w której została już wykonana. Z uwagi na wyszczególnione powyżej uchybienia, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze szczególnym uwzględnieniem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy określenia możliwego do wykonania dla skarżącej terminu wykonania nakazu. Uzasadniając podniesione zarzuty strona odwołując wskazała, że jakkolwiek wydanie wskazanej wyżej decyzji, co do jej natychmiastowego wykonania, uzasadnione jest treścią art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, to jednak organy administracyjne przy rozstrzygnięciu sprawy i określeniu terminu jego wykonania nie wzięły pod uwagę istotnych okoliczności odnoszących się do sytuacji finansowej spółki. W szczególności wskazano na podejmowane próby ratowania firmy przed likwidacją (prowadzone postępowanie upadłościowe), które to działania nie pozwoliły jednak zabezpieczyć we wskazanym w nakazie terminie dostatecznych środków finansowych na jego wykonanie, w związku z czym zasadnym było określenie terminu wykonania obowiązku objętego nakazem - możliwego do wykonania dla skarżącej. Podniesiono również, że wobec ziszczenia się jednej z przesłanek niewypłacalności pracodawcy w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 2006 r., Nr 158, poz. 1121, z późno zm.) skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Oddział w [...] o zaspokojenie roszczeń pracowników ze środków Funduszu, co spowodowało, że należności pracowników wynikające ze stosunku pracy w zakresie przedmiotowym określonym w art. 12 wskazanej wyżej ustawy, zostały przekazane za pośrednictwem skarżącej pracownikom w dniu 11 grudnia 2007 r. tj. w terminie poprzedzającym wydanie zaskarżonego nakazu, w związku z czym w tym właśnie zakresie jest on bezprzedmiotowy. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony nakaz w zakresie odnoszącym się do odprawy emerytalno - rentowej, odszkodowania w związku z rozwiązaniem umowy o pracę przez pracownika w trybie art. 55 § 11 K.p., oraz nagrody jubileuszowej; w pozostałym zaś zakresie orzeczono odrębną decyzją. Argumentując swoje stanowisko Okręgowy Inspektor Pracy podniósł, iż pracodawca (strona odwołująca) nie kwestionuje zasadności roszczeń pracowniczych objętych zaskarżonym nakazem, który wydano w oparciu o przepis art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, obligujący inspektora do wydania decyzji nakazującej wypłatę należnych pracownikom świadczeń, jeśli pracodawca obowiązkowi temu uchybia, podkreślając, że przepis ten jednoznacznie rozstrzyga, że "nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu". Ponadto stwierdzono, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje trudna sytuacja finansowa pracodawcy, ponieważ żaden przepis prawa nie wspomina o możliwości uwolnienia pracodawcy, chociażby w części, z ponoszenia ryzyka prowadzenia działalności, które polega na tym, że pracownik nie ponosi skutków zdarzeń, które wpłynęły na ujemne wyniki gospodarcze działalności pracodawcy. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że trudna sytuacja finansowa strony odwołującej trwa od pięciu lat, a poziom zadłużenia systematycznie wzrasta - jest to więc kolejny powód aby decyzje dotyczące wypłaty należności były natychmiast egzekwowane, jako zabezpieczenie interesów pracowników - słabszej strony stosunku pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. Sp. z o. o. w T. zarzuciła wydanie decyzji organu odwoławczego z naruszeniem art. 77 oraz art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących skarżącego, związanych z powstaniem stanu jego niewypłacalności, a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] Oddział w [...] z dnia [...] r. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca spółka szczegółowo przedstawiła okoliczności poprzedzające aktualny stan finansowo - ekonomiczny, począwszy od postępowania układowego wszczętego przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział V Gospodarczy w dniu 5 lutego 2003 r., zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] XIII Wydziału Gospodarczego dla Spraw Upadłościowych i Naprawczych z dnia 5 maja 2006 r. o umorzeniu postępowania z uwagi na brak zgody Skarbu Państwa jako największego wierzyciela układowego na przedstawione propozycje układowe. Ponadto zwrócono uwagę, na pogłębiającą się, złą sytuację majątkową, która doprowadziła do podjęcia decyzji o złożeniu wniosku o ogłoszenie upadłości. Przed merytorycznym rozpatrzeniem wniosku przeprowadzono postępowanie w zakresie określenia i oceny sytuacji majątkowej i finansowo ekonomicznej skarżącej spółki przy udziale i w oparciu o opinię biegłego rewidenta oraz sprawozdanie tymczasowego nadzorcy sądowego. W wyniku oceny przedstawionych dokumentów Sąd Rejonowy w [...] Wydział XIII Gospodarczy dla Spraw Upadłościowych i Naprawczych wydał w dniu 26 października 2007 r. postanowienie w sprawie sygn. akt: XIII GU 26/07 o oddaleniu wniosku M. Sp. z o. o. w T. o ogłoszenie upadłości, z uwagi na stwierdzenie, że majątek niewypłacalnego dłużnika, nie wystarcza na zaspokojenie kosztów postępowania. Strona skarżąca stwierdziła więc, że konieczność podjęcia przez spółkę czynności restrukturyzacyjnych w zakresie redukcji zatrudnienia doprowadziła do bardzo znacznych dodatkowych obciążeń finansowych związanych z powstaniem roszczeń pracowniczych z tym związanych, co biorąc pod uwagę i tak bardzo trudną sytuację spółki w sposób bardzo poważny utrudnia ich wykonanie w związku z czym niemożliwym jest natychmiastowe wykonanie w całości skarżonego nakazu. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po raz kolejny organ podkreślił, że pozostaje poza sporem, iż w chwili wydawania decyzji przez inspektora pracy i rozpatrzeniem odwołania od tych decyzji pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należności pracowniczych, a trudna sytuacja finansowa spółki nie usprawiedliwia nie wypłacenia pracownikom należności ze stosunku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą wydania nakazu wypłacenia pracownikom określonych składników wynagrodzenia, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dla właściwego zrozumienia zasadności rozstrzygnięcia Sądu, podkreślenia wymaga okoliczność, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organu inspekcji pracy wydane w oparciu o przepis art. 11 p. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, uprawniający inspektora do wydania decyzji nakazującej wypłatę należnych pracownikom świadczeń, jeśli pracodawca obowiązkowi temu uchybia, przy czym przepis ten jednoznacznie rozstrzyga, że nakazy wydawane w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Należy również mieć na względzie, że inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika. W tym zakresie kompetencja przynależy do sądu powszechnego. Natomiast istota nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się jedynie do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny (por. wyrok NSA z 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/05, System Informacji Prawnej LEX nr 275465). Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału i samej skargi, elementem decyzji, na którym ogniskują się zarzuty skarżącego, jest wynikający z samej ustawy rygor natychmiastowej wykonalności. Ustawodawca reguluje jednak tę kwestię w sposób jasny i kategoryczny, a więc nie budzący wątpliwości co do doboru przez organ administracyjny rozstrzygnięcia w takiej sytuacji i terminu jego wykonania. Zgodnie z art. 33 ust 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jednym z działań, jakie może podjąć Inspektor Pracy po przeprowadzeniu kontroli u pracodawcy, jest wydanie decyzji, o której stanowią przepisy art. 11 pkt 1 - 4 oraz 6 i 7 cyt. ustawy. Decyzje te stanowią instrument represyjny w przypadku stwierdzenia w toku kontroli naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia. Przepis art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który znalazł zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym, wprowadza możliwość wydania decyzji nakazującej pracodawcy wypłatę należnego pracownikowi wynagrodzenia za pracę i innych przysługujących mu świadczeń. Jednocześnie przepis ten w sposób bezwzględny przesądza o nadaniu takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym żadnego luzu decyzyjnego w tej mierze. Organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu, o którym mowa, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały po temu uzasadnione przesłanki. Ustawodawca nie przewidział bowiem dla decyzji z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy innego - niż natychmiastowy - terminu wykonania. Rafio legis takiego rozwiązania nie budzi zasadniczych wątpliwości. Służy ono bowiem ogólnej ochronie roszczeń wierzyciela wobec dłużnika. Co więcej, regulacja ta znajduje uzasadnienie także w powszechnie przyjętej na gruncie polskiego prawa pracy - zasadzie ochrony pracownika jako jednostki słabszej w ramach stosunku pracy. Pracodawca, prowadzący swoją działalność jako profesjonalista, obciążony jest dodatkowymi obowiązkami jak i dodatkowym ryzykiem w związku ze swoją działalnością. Winien zatem prowadzić ją w sposób, który na każdym etapie funkcjonowania w obrocie gospodarczym będzie pozwalał mu na wywiązanie się z jego zobowiązań, w tym obowiązków wobec pracowników. Nie sposób przyjąć odmiennej interpretacji obowiązujących w tym zakresie przepisów i tym samym przerzucić ryzyko prowadzonej przez pracodawcę działalności na pracowników. To oni ponosiliby bowiem wymierne, materialne konsekwencje opóźnienia w realizacji świadczeń przysługujących im ze strony pracodawcy. Akta sprawy jednoznacznie potwierdzają również, że nakaz nr rej. [...] z [...] r., przynajmniej w części, która jest przedmiotem rozstrzygania przez organ w niniejszym postępowaniu, wydano w oparciu o nie budzące wątpliwości ustalenia z kontroli, z którymi zgodził się pracodawca. Również w skardze na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy stan faktyczny opisany w nakazie nie jest kwestionowany. Pozostaje więc poza sporem, że w chwili wydawania decyzji przez inspektora pracy i rozpatrzenia odwołania od decyzji, pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należności pracowniczych, które miały charakter wymagalny. W tych okolicznościach organ był uprawniony do wydania nakazu, który uzyskał natychmiastową wykonalność z mocy art. 11 pkt 7 cyt. ustawy. Kwestionowanie zatem co do zasady natychmiastowej wykonalności orzeczenia nie może odnieść zamierzonego skutku. Wprawdzie skarżąca nie formułowała wprost wniosku o wstrzymanie wykonania obowiązku, ale celowe wydaje się poddanie analizie tego aspektu sprawy. Zgodnie bowiem z art. 159 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 tej ustawy. Wśród wad wymienionych wart. 156 § 1 K.p.a. jest podana w pkt 5 trwała niewykonalność decyzji w dniu jej wydania. W doktrynie i orzecznictwie panuje utrwalony pogląd, że nie stanowią przeszkód powodujących niewykonalność decyzji - względy ekonomiczne, finansowe ani trudności techniczne (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego C.H. Beck, W-wa 2006 r., str. 752). Podzielając to stanowisko, podnoszone w skardze argumenty, związane z toczącymi się w przeszłości i trwającymi obecnie procesami przed sądami gospodarczymi, w ocenie sądu pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych przed organami Państwowej Inspekcji Pracy. Podkreślić również należy, że powody problemów finansowych spółki, w żadnym przypadku nie powstały z winy pracowników. To zarząd spółki oceniał czy finanse spółki pozwalają na dalszą działalność na dotychczasowych zasadach lub czy należy podjąć określone kroki w celu restrukturyzacji zobowiązań w ramach postępowania układowego. Zgoda wierzycieli na przyjęcie propozycji układowych zawsze wiąże się z ryzykiem braku akceptacji warunków układu, zatem nie może obciążać pracowników. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zarząd samodzielnie decyduje o zgłoszeniu wniosku o ogłoszenie upadłości. W przypadku skarżącej złożyła ona wniosek w momencie, który nie pozwolił nie tylko na ogłoszenie upadłości z możliwością zawarcia układu, lecz nawet ogłoszenia upadłości z opcją likwidacji. To, że wystąpiono o ogłoszenie upadłości gdy finanse spółki nie wystarczały nawet na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego, świadczy o zbyt późnym zgłoszeniu wniosku. W tych okolicznościach należy przyjąć, że o ile prawdziwe mogą być twierdzenia o ogólnie istniejących kłopotach gospodarczych, o tyle próba i sposób ich pokonania zależały wyłącznie od decyzji zarządu spółki, a te pozostają bez związku z sytuacją pracowników. Wręcz przeciwnie, wcześniejsze, skuteczne podjęcie działań naprawczych, uchroniłoby pracowników, od ryzyka braku wypłaty należnych im świadczeń. Reasumując, należy stwierdzić, że nie można nie doszukać się przyczyn subiektywnych, leżących po stronie skarżącej, które doprowadziły do trudnej sytuacji finansowej spółki. Być może wcześniejsze podjęcie działań naprawczych uchroniłoby od trudnych do realizacji zobowiązań wobec pracowników. Należności pracownicze objęte są szczególną ochroną, co potwierdza analiza przepisów określających m.in. terminy ich wypłaty, a także przepisy karne, choćby art. 282 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Logiczną konsekwencją takiego unormowania, utrzymaną przez racjonalnego ustawodawcę jest więc dyspozycja wynikająca z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie z którą organ nadzoru nie ma prawa do wydania decyzji oczekiwanej przez skarżącego, tj. ustalenia terminu wykonania nakazu inaczej niż wynika z tego przepisu, nakazującego jego natychmiastowe wykonanie. Ustawodawca mając na względzie szczególną ochronę należności pracowniczych postanowił, że decyzje w sprawie ich wypłaty podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Tak więc w omawianym zakresie swoboda organu nadzoru jest całkowicie wyeliminowana, a w okolicznościach rozpoznawanej sprawy także nie było podstaw do wstrzymania wykonania nakazu. Dodatkowo należy podkreślić, że przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewidują odpowiedzialności pracodawcy na zasadzie winy, zatem powoływanie się na okoliczności ekskulpujące nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji. Należy również wskazać, iż w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania z powodu częściowej niewykonalności świadczenia. Przepisy nie przewidują, by następcza niewykonalność świadczenia, chociażby z powodu niezawinionej niewypłacalności, stwarzała podstawy do stwierdzania bezprzedmiotowości postępowania. Skarżąca powoływała się również na zaistnienie podstaw do wygaśnięcia decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu, koniecznym jest wskazanie na przedmiot rozstrzygnięcia, którym nie jest orzeczenie o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W tych okolicznościach omawianie przesłanek w tym przedmiocie wykracza poza ramy rozpoznawanej sprawy. Na marginesie należy wskazać, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony lub została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Brakuje w obowiązujących przepisach ocenianych na kanwie rozpatrywanej sprawy, przepisu uzasadniającego wygaśnięcie decyzji z mocy prawa, natomiast sprawa interesu strony i interesu społecznego musi być rozpatrywana w odniesieniu do treści zaskarżonej decyzji, która miała na celu ochronę roszczeń pracowniczych. Branie zatem pod uwagę wyłącznie interesu strony, z pominięciem interesu pracowników objętych szczególną ochroną, nie zasługuje na aprobatę. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ nie naruszył prawa uznając, że podane przez skarżącą okoliczności nie mają wpływu na wynik prowadzonego postępowania. Reasumując, należy stwierdzić, że dokonana pod względem legalności kontrola prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania prowadzi do uznania, iż zapadłe rozstrzygnięcia nie uchybiają w żaden sposób wymaganiom prawnym wynikającym z ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i pozostałych przepisów. Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez Okręgowego Inspektora Pracy w [...] było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Oz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.