VII SA/Wa 525/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania nośnika reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. S.A. w P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wniósł sprzeciw do zgłoszenia dokonanego przez A. S.A. w P., dotyczącego zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, polegających na montażu jednostronnego nośnika reklamowego typu BB 18 o wymiarach 6,0 m. x 3,0 m. na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że analiza złożonych dokumentów, w tym projektu budowlanego konstrukcji wsporczej tablicy reklamowej wykazała, iż przedmiotowe urządzenie budowlane należy zaliczyć do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stwierdził, iż projekt budowlany dotyczy konstrukcji wsporczej, a nie tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego jako całości funkcjonalnej urządzenia reklamowego, a zatem zakres robót objętych zgłoszeniem wykracza poza dyspozycję art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że ustawodawca wśród przykładowych obiektów będących budowlami wymienił wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe oraz fundamenty pod urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W ocenie Prezydenta W., przedmiotowa konstrukcja urządzenia reklamowego będzie wykonywana w sposób trwale związany z gruntem przez usytuowanie na fundamencie wkopanym w ziemię, dlatego należy zaliczyć ją do kategorii obiektów będących budowlą, wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie inwestor A. S.A. w P., zarzucając naruszenie: - art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane przez wniesienie przez organ pierwszej instancji sprzeciwu po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, - art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że wykonanie zgłoszonych robót budowlanych nie jest instalacją urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6, - art. 7, 77 i 107 k.p.a. przez nieprawidłowe prowadzenie postępowania dowodowego i niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Inwestor zauważył, że dokonał zgłoszenia w dniu 27 września 2007 r., natomiast organ doręczył decyzję pełnomocnikowi strony dopiero w dniu 7 listopada 2007 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Stwierdził także, iż art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co oznacza całość urządzenia reklamowego, w tym elementów konstrukcyjnych koniecznych do montażu samej tablicy reklamowej, a z treści ww. przepisu prawnego wynika, że dopuszczalne jest instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie tylko na obiektach budowlanych, ale i na gruncie. Inwestor podniósł, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że ustawodawca nie uzależnił wyjątku ustanowionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem (które zgodnie z art. 3 pkt 3 cytowanej ustawy można uznać za budowle), czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że przedłożone zgłoszenie zawiera uchybienia formalne, gdyż załączono do niego niekompletny projekt budowlany planowanego urządzenia reklamowego. W ocenie organu, na planie brak jest oznaczenia granic działki i zaznaczenia odległości posadowień urządzenia reklamowego od tych granic, a ponadto nie załączono kontekstu urbanistycznego, tj. wizualizacji projektowanych tablic reklamowych. Organ drugiej instancji powołał się również na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym o tym, czy urządzenie reklamowego jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja i przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Wojewoda [...] wskazał, iż art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 ww. ustawy, lecz dotyczy tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i wolno stojących, nie związanych trwale z gruntem (stojących na gruncie). Zdaniem organu odwoławczego, konstrukcja urządzenia reklamowego objętego zgłoszeniem będzie wykonywana w sposób trwale związany z gruntem, a zatem będzie to inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor A. S.A. w P. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a., ponawiając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucono również brak odniesienia się do okoliczności, iż konstrukcja wsporcza będzie zamocowana do podstawy fundamentowej za pomocą śrub, a do niej zostanie przykręcony stalowy ramiak z kątowników. Zdaniem skarżącego, nie jest prawidłowe stwierdzenie organu drugiej instancji, zgodnie z którym przedmiotowe urządzenie reklamowe nie może być zrealizowane metodą instalacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez A. S.A. w P., dotyczącego zamiaru instalacji nośnika reklamowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem badana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazać należy, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wprowadziła zasadę wyrażoną w art. 28, iż budowę można rozpocząć po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 cytowanej ustawy, na mocy których możliwe jest wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wykonywanie robót, określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, obciążone zostało obowiązkiem zgłoszenia, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Z przytoczonych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, iż instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego można uznać za budowle, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Powyższy pogląd został wyrażony i ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt VII Sa/Wa 1311/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt VII Sa/Wa 903/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt 223/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 88/08). Nie jest prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym wielkość nośnika reklamowego oraz jego sposób osadzenia w gruncie powoduje, iż nie powinien mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Nie do zaakceptowania jest również twierdzenie, iż budowa konstrukcji wsporczej, do której ma być zamontowana tablica reklamowa, wymaga pozwolenia na budowę ze względu na jej skalę i charakter. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do poszczególnych jego części odmiennych przepisów ustawy, dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Należy bowiem zauważyć, iż art. 29 ust. 2 pkt 6 zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale także urządzenia reklamowe, co niewątpliwie oznacza całość urządzenia reklamowego. Jeżeli bowiem właściwy organ uzna, iż realizacja inwestycji może spowodować m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, może on - działając na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego - nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy, zatem wymaga uzasadnienia przez organ podstaw do nałożenia ww. obowiązku. Jako niezasadny należy natomiast ocenić zarzut naruszenia przez organ terminu do wniesienia sprzeciwu, wskazanego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2006r. sygn. akt II OSK 79/06 - w sprawie dotyczącej sprzeciwu na zamiar budowy nośnika reklamowego - wypowiedział następujący pogląd prawny: "Termin 30-dniowy o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu, zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a.". W myśl zasady uregulowanej w art. 57 § 5 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli pismo (a w tej sprawie - decyzja wnosząca sprzeciw) zostało nadane w polskiej placówce pocztowej. Ustalenie takiej daty, niezależnej od strony, ma spowodować, by nie były czynione starania, aby tendencyjnie nie odbierać nadesłanej korespondencji, powodującej określone skutki procesowe. W niniejszej sprawie zgłoszenia dokonano w dniu 27 września 2007 r., natomiast decyzja w przedmiocie sprzeciwu została wydana w dniu [...] października 2007 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd pragnie zwrócić uwagę na kwestię prawidłowości dokonanego zgłoszenia w zakresie wymagań, jakie powinno spełniać zgłoszenie, stosownie do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, pisma datowanego na dzień 17 września 2007 r., złożonego do właściwego organu w dniu 27 września 2007 r., nie można uznać za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten ustanawia wymogi, jakie powinno spełniać zgłoszenie, w szczególności zaś wskazuje, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Ponadto, do zgłoszenia należy dołączyć m.in., w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie, wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Należy zauważyć, iż pismo wniesione przez inwestora jako zgłoszenie nie precyzuje obiektu podlegającego zgłoszeniu, a co więcej - załączono do niego listę kilkunastu urządzeń reklamowych. W treści pisma podano natomiast, że firma zamierza dokonać instalacji kilku urządzeń reklamowych, przy czym rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych określony został w załączonych do zgłoszenia projektach budowlanych urządzeń. Ponadto, na projekcie budowlanym konstrukcji wsporczej tablicy reklamowej znajduje się wyłącznie odręczna adnotacja dotycząca lokalizacji zgłaszanego obiektu, bez podpisu osoby, która jej dokonała oraz daty naniesienia na projekt. Powyższe nieprawidłowości zgłoszenia spowodowały, że organ - jak wynika z adnotacji pracownika znajdującej się na załączniku nr 1 do pisma z dnia 17 września 2007 r., stanowiącym listę 19 lokalizacji nośników reklamowych - rozdzielił poszczególne sprawy oraz powielił część dokumentacji w postaci mapek wskazujących lokalizację obiektów, do czego nie był zobowiązany przepisami prawa. Organ drugiej instancji wprawdzie dostrzegł uchybienia formalne zgłoszenia stwierdzając, iż załączono do niego niekompletny projekt budowlany, jednakże nie rozważył możliwości nałożenia na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia dokumentacji w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Dokonując zgłoszenia, inwestor ma natomiast obowiązek dopełnienia prawnie ustanowionych warunków formalnych, a jego zamiar, nieobjęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, musi pozostawać w zgodzie z przepisami prawa. Skuteczność zgłoszenia spowodowana jest spełnieniem wszystkich warunków określonych w art. 30 ust. 2, 3 i 4, jak i wymagań formalnych, jakim powinny odpowiadać pisma oraz złożeniem zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenie tylko w niektórych przypadkach wywiera ten sam skutek, co żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów k.p.a., a w pozostałych - stanowi podstawę do podjęcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej czynności o charakterze wewnętrznym. W sytuacji, gdy zgłoszenie - będące w istocie oświadczeniem woli inwestora - zawiera braki lub wady formalne bądź materialne, organ będzie zobowiązany do uzewnętrznienia woli w postaci władczej, zgodnie z zasadą oficjalności. Sprzeciw następuje bowiem w reakcji na formalną nieprawidłowość zgłoszenia (niewykonanie postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego) lub jego nieprawidłowość materialną (na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego). Przyjęcie pisma (w tym przypadku - zgłoszenia) przez organ administracji publicznej nie zawsze powoduje skutek określony w art. 61 k.p.a., tj. wszczęcie postępowania administracyjnego. Nie dojdzie bowiem do wszczęcia postępowania, jeżeli złożone pismo dotknięte jest wadą formalną, której wnioskodawca nie usunie w zakreślonym terminie. Organ po otrzymaniu pisma zawsze przeprowadza czynności wstępne, poddając złożone podanie (wraz z załącznikami) kontroli formalnej przez ocenę jego treści, swojej właściwości, legitymacji wnioskodawcy, kompletności dokumentacji itp. Tego rodzaju czynności wykonywane są w postępowaniu gabinetowym, bez udziału stron postępowania i dopiero po ich zakończeniu może nastąpić uzewnętrznienie działań organu. Analogiczne postępowanie przeprowadza organ w przypadku dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, oceniając w pierwszej kolejności formalną stronę zgłoszenia oraz załączonej dokumentacji. Dopiero wówczas, gdy organ stwierdzi, że formalna strona zgłoszenia nie budzi zastrzeżeń, może dokonać merytorycznej kontroli zgłoszenia, a więc zgodności z warunkami określonymi przez przepisy prawa. Na zakończenie należy przytoczyć stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 99/2004. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, iż gdy już z samej treści zgłoszenia wynika, że inwestor nie jest w stanie uzupełnić zgłoszenia, zgodnie z wymaganiami art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, bezprzedmiotowym będzie wydawanie postanowienia w tym trybie, gdyż nie ma przeszkód, ażeby organ od razu skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu. To inwestor ma obowiązek zebrania odpowiedniej dokumentacji do zgłoszenia, a organ tylko dokonuje czynności sprawdzających. Art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi m.in.: "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada (...)", więc od uznania organu zależy, czy dokumentacja jest odpowiednia. Jeżeli już z samej treści zgłoszenia i załączonych dokumentów wynika, że inwestor nie będzie w stanie uzupełnić zgłoszenia zgodnie z przepisami prawa, należy skorzystać z instytucji sprzeciwu. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien ocenić, czy przy dokonaniu zgłoszenia zostały spełnione formalne warunki jego skuteczności, określone w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, ewentualnie zażądać uzupełnienia złożonej przez inwestora dokumentacji w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 210 ww. ustawy.