IV SA/Wr 376/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. D.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku stałego oraz opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne uchyla decyzje II instancji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. D. – R. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr IV, Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. ([...]), wstrzymującej od lutego 2007 r. wypłatę zasiłku stałego oraz opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne, na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego /k.p.a./ uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia 11 stycznia 2007 r. organ pierwszej instancji wstrzymał od lutego 2007 r. wypłatę przyznanego E. D. – R. zasiłku stałego oraz opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne ze względu na zmianę zamieszkania oraz brak meldunku stałego i czasowego we W.. Organ wskazał, że w związku z eksmisją przeprowadzoną w sierpniu 2006 r. i otrzymaniem lokalu socjalnego przy ul. [...], celem uzyskania dalszej wypłaty zasiłku stałego należy zgłosić się do Działu do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców lub pracownika socjalnego właściwego dla obecnego miejsca pobytu, gdzie strona powinna złożyć wniosek o kontynuację wypłat zasiłku stałego. W odwołaniu, uzupełnionym pismem z dnia 5 lutego 2007 r. E. D.-R. zarzuciła, że MOPS nie kieruje się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i nie uwzględnia przepisu stanowiącego, że w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, czyli Wrocław. Pominięto także fakt, że odwołująca się nadal spełnia przesłanki do zasiłku stałego. Rozpatrując odwołanie Kolegium zważyło, co następuje. Decyzją z dnia [...] r. ([...]) organ pierwszej instancji udzielił Odwołującej się zasiłku stałego na okres od dnia 1 lipca 2006 r. do dnia 31 maja 2009 r. Po uzyskaniu informacji, że Odwołująca się została w dniu 23 października 2006 r. wyeksmitowana z mieszkania przy ul. [...] we W., wydano zaskarżoną decyzję wstrzymującą od lutego 2007 r. wypłatę zasiłku stałego. Należy zauważyć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Ochronę ostatecznych decyzji ustanawia art. 16 § 1 zdanie drugie kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji administracyjnych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Kolejną zasadą, którą powinny kierować się organy przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej jest działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Jednym z elementów działania na podstawie prawa jest ustalenie obowiązywania normy prawnej pozwalającej na podjęcie konkretnego rozstrzygnięcia w danej sprawie. Mając na uwadze wskazane reguły, należy stwierdzić, że ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani regulacje zawarte w ustawie o pomocy społecznej nie stwarzają podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane przez organ pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie - o wstrzymaniu wypłaty przyznanego wcześniejszą decyzją ostateczną zasiłku stałego. Ustawa o pomocy społecznej zawiera wprawdzie przepis pozwalający na weryfikację decyzji przyznającej świadczenie ale pozwala jedynie na uchylenie lub zmianę na niekorzyść strony bez jej zgody decyzji administracyjnej w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia lub w sytuacjach, o których mowa w art. 11, 12, i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (art. 106 ust. 5). W podstawach prawnych swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji nie powołał jednak tego przepisu, w związku z czym nie jest jasne, czy celem tego organu było dokonanie weryfikacji decyzji przyznającej E. D.- R. zasiłku stałego w tym trybie. Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić stronę. W aktach sprawy brak jest takiego zawiadomienia, przez co naruszono jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którą strona ma prawo uczestniczyć w każdym stadium postępowania. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że zmiana miejsca zamieszkania w obrębie tej samej miejscowości nie może prowadzić do pozbawienia podopiecznego prawa do przysługującego zasiłku. W skardze na decyzję Kolegium E. D.-R. wskazała na pogarszanie się jej sytuacji życiowej, co w decyzji własnej Kolegium zauważa, ale nie wyciąga z tego właściwych wniosków. Może to wskazywać na brak wglądu Kolegium do jej pięciu pism sprzed 11 stycznia 2007 r. Skarżąca zaskarża decyzję Kolegium i wnosi o przywrócenie ważności decyzji z [...] r. ([...]). MOPS posiada wystarczającą ilość informacji wystarczających do kontynuowania wypłacania zasiłku stałego po lutym 2007 r. oraz udzielenia jej wszelkiej innej pomocy. Skarżąca wskazała na art. 68 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki osobom niepełnosprawnym. Decyzję Kolegium skarży dlatego, że przekazywanie niekompetentnej pierwszej instancji, jej skomplikowanej sprawy, do ponownego rozpatrzenia, to wielkie nieporozumienie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zaprezentowaną w decyzji z dnia [...] r. wnosząc o oddalenie skargi. Dodano, że skarżąca domaga się przywrócenia ważności decyzji z 9 sierpnia 2006 r. Ten postulat został zrealizowany. Uchylenie decyzji z dnia 11 stycznia 2007 r. spowodowało, że nadal obowiązuje decyzja z 9 sierpnia 2006 r., do czasu wydania nowego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w kwestii zasiłku stałego dla skarżącej. Skarżąca domaga się aby nie przekazywać jej sprawy do rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, bo jest on niekompetentny. Tej sugestii nie można uwzględnić. Sposób prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji spowodował, że powstały wątpliwości co do aktualnych dochodów skarżącej, okoliczności niezbędnej do rozstrzygnięcia kwestii prawa do zasiłku stałego i jego wysokości. Do chwili obecnej nie ustalono, gdzie skarżąca zamieszkuje. Z lokalu przy ul. [...] została wyeksmitowana a w lokalu socjalnym przy ul. [...] we W. nie chciała zamieszkać. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności oraz z powodu braku wiedzy na temat istotnych okoliczności sprawy, Kolegium mogło zaskarżoną decyzję wyłącznie uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpatrując skargę pod tym kątem, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, niż w skardze powołane, do czego Sąd jest uprawniony w świetle postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stanowił art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje niekwestionowane i ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym: 1. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. 2. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stosownie do treści przepisu art. 136 k.p.a., to wówczas ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec, co do istoty sprawy (por. np. wyrok NSA z 19.IX.2006r. I OSK 884/06, Lex nr 321129). Należy ponadto zauważyć, że w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy winien w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości określić własne stanowisko w kwestii wadliwości postępowania przed organem I instancji, czego organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie uczynił. Wręcz przeciwnie, nie kwestionując ustalonego w sprawie stanu faktycznego i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, uznał, że ani przepisy postępowania administracyjnego, ani regulacje zawarte w ustawie o pomocy społecznej nie stwarzają podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane przez organ pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie - o wstrzymaniu wypłaty przyznanego wcześniejszą decyzją ostateczną zasiłku stałego. Stwierdził dalej, że ustawa o pomocy społecznej zawiera wprawdzie przepis pozwalający na weryfikację decyzji przyznającej świadczenie ale pozwala jedynie na uchylenie lub zmianę na niekorzyść strony bez jej zgody decyzji administracyjnej w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia lub w sytuacjach, o których mowa w art. 11, 12, i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (art. 106 ust. 5). W podstawach prawnych swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji nie powołał jednak tego przepisu. W końcowej części uzasadnienia Kolegium wprost stwierdziło, że "zmiana miejsca zamieszkania w obrębie tej samej miejscowości nie może prowadzić do pozbawienia podopiecznego prawa do przysługującego zasiłku stałego". Powyższe oznacza, że organ odwoławczy zarzucił kwestionowanej decyzji wyłącznie niezgodność z przepisami prawa materialnego, co nie pozwalało na zastosowanie w sprawie przesłanek przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Powyższego stanu rzeczy nie mógł zmienić fakt, zwrócenia przez organ odwoławczy uwagi na ewentualne naruszenie w sprawie art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie prawa procesowego polegające na braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania może skutkować uchyleniem decyzji pod warunkiem wykazania, że między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej zachodzi jakikolwiek związek przyczynowy (por. np. wyroki NSA z : 20.X.1995r., III SA 306/95, Lex nr 27005, 25.V.2000r. I SA/Gd 324/98, Lex nr 44094). Kwestia ta nie była przedmiotem jakiejkolwiek analizy organu. Należy w końcu podnieść, że w odpowiedzi na skargę przedstawiono dodatkowe argumenty przemawiające, zdaniem Kolegium na rzecz prawidłowości zaskarżonej decyzji. Stwierdzono, że sposób prowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, spowodował, że powstały wątpliwości co do aktualnych dochodów skarżącej. Nie ustalono, gdzie skarżąca zamieszkuje. Powyższe nie mogło wpłynąć na wynik orzeczenia Sądu. Należy mianowicie zauważyć, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że odpowiedź na skargę (art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie może służyć uzupełnianiu uzasadnienia decyzji. Jak wynika z jej nazwy umożliwia ona organowi przedstawienie swojego stanowiska co do zarzutów zgłoszonych w skardze. Za bezskuteczne uznać należy natomiast powoływanie nowych faktów, czy też wskazywanie okoliczności przemawiających za zasadnością stanowiska organów orzekających (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 19.I.2006r. III SA/Wa 3207/05, Lex nr 194420). Kończąc rozważania Sąd stwierdza, że ustanowiony na rzecz skarżącej adwokat z urzędu nie mógł być dopuszczony do udziału w sprawie. Wynikało to z dokładnie udokumentowanego w aktach sprawy faktu, że skarżąca po pisemnym sformułowaniu pod adresem wyznaczonego adwokata szeregu warunków wstępnych od których spełnienia uzależniła skorzystanie z uprawnienia do udzielenia pełnomocnictwa (art. 244 § 2) – mimo wezwań Sądu, łącznie z przedłużeniem terminu na udzielenie odpowiedzi w tej sprawie – nie odpowiedziała, czy udziela pełnomocnictwa wyznaczonemu adwokatowi. Zgodnie z udzielonym skarżącej pouczeniem (w sytuacji, gdy do dnia rozprawy skarżąca nie podpisała pełnomocnictwa adwokatowi z urzędu) brak odpowiedzi został potraktowany jako rezygnacja z pełnomocnika z urzędu. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 w.w. ustawy), gdyż wskutek uchylenia decyzji zaskarżonej w obrocie prawnym pozostała nieostateczna decyzja pierwszoinstancyjna wraz z odwołaniem skarżącej. Decyzja nieostateczna, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie posiada przymiotu wykonalności.