III SA/Wa 3207/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia [...] maja 2004 r. H. L. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. o umorzenie w całości zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu niezapłaconych składek za okres styczeń 2000 r. – styczeń 2001 r. w łącznej kwocie [...] zł wraz odsetkami. W uzasadnieniu podniósł, że pozostaje trudnej sytuacji finansowej spowodowanej pożarem jego domu w M. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...] działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę za okres składkowy luty 2000 r. – styczeń 2001 r. w łącznej kwocie [...] zł. Powołując się na art. 28 u.s.u.s. stwierdził, iż przepis ten nie nakazuje organowi wydającemu decyzję umarzania należności w każdym przypadku, a daje jedynie możliwość uznania, czy okoliczności przedstawione przez zobowiązanego i wynikające z akt sprawy przesądzają o celowości umorzenia. W ocenie organu pierwszej instancji aktualny brak możliwości zapłaty przez wnioskodawcę zaległych składek nie przesądzał o trwałej nieściągalności zobowiązań. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. H. L. zwrócił się ponownie o umorzenie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. We wniosku podkreślił, że nie jest w stanie spłacić zaległych należności, ze względu na trudną sytuację finansową i życiową spowodowaną pożarem budynku mieszkalnego. Wnioskodawca podał także, że nie jest w stanie przedłożyć Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych żądanych dokumentów ze względu na ich utratę w pożarze. H. L. wskazał ponadto, że w wyniku pożaru budynku mieszkalnego, stracił niemal cały dorobek życia, a środki finansowe z odszkodowania przejął bank na rzecz spłaty kredytu hipotecznego. Wnioskodawca oświadczył również, że jedynym dochodem jego rodziny jest uzyskiwane przez niego wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W ocenie organu odwoławczego podjęcie w niniejszej sprawie decyzji umarzającej należności byłoby sprzeczne z uzasadnionym interesem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w tym interesem świadczeniobiorców. Po ponownej analizie zgromadzonej dokumentacji organ administracji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 i pkt 5 u.s.u.s. warunkujących umorzenia powstałych zaległości. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał, że skarżący posiada nieruchomość, na której ustanowiono hipotekę przymusową. Ponadto wskazał, że H. L. osiąga stały miesięczny dochód w wysokości [...] zł brutto. W ocenie organu wydającego decyzję powyższe argumenty nie pozwalały na umorzenie powstałych zaległości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2005 r. H. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej brak należytego uwzględnienia jego trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej uniemożliwiającej spłatę zadłużenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jego obecna sytuacja finansowa spełniała przesłanki uprawniające do umorzenia powstałej zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2005r. Sygn. akt III SA/Wa 237/05 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż organ administracji nie poddał ocenie wszystkich argumentów strony i złożonych wniosków dotyczących okoliczności pożaru. Sąd w uzasadnieniu zalecił organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadzenie oceny wpływu powstałej szkody na powstanie zaległości w spłacie należności wobec ZUS. W następstwie wydania ww. orzeczenia Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – określanej dalej jako Kpa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w sprawie odmowy umorzenia zaległości składkowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że skarżący mimo wezwania nie dostarczył nowych istotnych dowodów w sprawie, świadczących o zaistnieniu okoliczności, których nie znano w chwili rozstrzygania w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu ubezpieczenia. Ponadto organ uznał, że skarżący posiada majątek, z którego można prowadzić skuteczną egzekucję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, iż H. L uzyskuje stałe miesięczne wynagrodzenie. Na powyższą decyzję H. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zarzucił Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie odniesienie się do okoliczności związanych ze skutkami pożaru oraz długotrwałym okresem procedury wypłaty odszkodowania od ubezpieczyciela za szkodę powstałą w wyniku pożaru budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. W piśmie wskazał również, że pożar, na który powołuje się skarżący miał miejsce w dniu [...] września 2000 r. a zobowiązany nie opłacał składek na ubezpieczenie poczynając od lutego 2000 r. Zatem w ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pożar budynku mieszkalnego nie miał wpływu na powstanie zaległości w spłacie należności z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. wydana po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczeniem z dnia 15 kwietnia 2005 r. Sygn. akt III SA/Wa 237/05 decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w sprawie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podniósł, że organ administracji nie poddał ocenie wszystkich argumentów strony i złożonych wniosków dotyczących wpływu szkód powstałych w wyniku pożaru na powstanie zaległości składkowych. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ administracji do przeprowadzenia ponownej oceny wpływu powyższej okoliczności na powstanie zaległości w spłacie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a także wyjaśnienie czy w konsekwencji szkody finansowe spowodowane pożarem mogły mieć znaczenie dla potrzeb postępowania w przedmiocie umorzenia tychże należności. Należy wskazać, że zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. powyższa ocena prawna, a także przede wszystkim wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiązały organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera bowiem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zastało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem tego postępowania objęte zostało przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Celem wskazań co do dalszego postępowania było zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez Sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie mimo wyraźnego przedstawienia organowi administracji przez Sąd wskazówek co do dalszego postępowania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił istotnych okoliczności stanu faktycznego. Organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zbadał wpływu powstałych szkód na zaległości z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenie. Nie poddano ocenie wszystkich argumentów strony i złożonych wniosków dotyczących powyższej okoliczności. Sąd podkreśla, że oddziaływanie orzeczenia z dnia 15 kwietnia 2005 r. nie oznaczało, że wyrok ten miał szczególny charakter. Rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dysponował bowiem takimi samymi możliwościami w zakresie rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, z tym wyjątkiem, że był on związany wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania. Powyższa reguła oznacza, że organ administracyjny po uwzględnieniu w ponownym postępowaniu wskazówek Sądu mógł wydać takie samo rozstrzygnięcie jak przed uchyleniem decyzji. Organ wydający decyzję nie dokonując oceny wskazanych przez Sąd okoliczności naruszył dyspozycję art. 153 p.p.s.a. Nie zastosowanie się do ww. normy podniesione de facto przez stronę w skardze; stanowiło naruszenie prawa mające bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Na marginesie Sąd zauważa, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę strony wyjaśnił, że trudności skarżącego w uregulowaniu zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powstały znacznie wcześniej, niż miał miejsce wybuch pożaru. Pożar pensjonatu nastąpił dniu [...] września 2000 r., natomiast zobowiązany nie dopełnił obowiązku opłacania składek poczynając od dnia 1 lutego 2000 r. Organ wydający zaskarżoną decyzję w odpowiedzi na skargę H. L. podał, że pożar nie miał w jego ocenie wpływu na powstanie zaległości w spłacie należności z tytułu składek. Rozważania te jednak nie mogą być wzięte pod uwagę przez Sąd w niniejszej sprawie, gdyż nie znalazły się w zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd zauważa, że postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 Kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się w istocie do stwierdzenia, że argumenty skarżącego nie ujawniają nowych dowodów i okoliczności, które uzasadniałyby podjęcie pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia. Nie odniesiono się w żaden sposób do indywidualnej sytuacji majątkowej skarżącego oraz jego rodziny, opisanej przez niego w składanych wnioskach. Okoliczność, że strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też nie dostarczyła istotnych dowodów nie zwalniała organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi bowiem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Podkreślić przy tym należy, że ocenie Sądu podlegała tylko argumentacja podnoszona w zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może służyć uzupełnianiu uzasadnienia decyzji. Jak wynika z jej nazwy umożliwia ona organowi przedstawienie swojego stanowiska co do zarzutów zgłoszonych w skardze. Za bezskuteczne uznać należy natomiast powoływanie nowych faktów, czy też wskazywanie okoliczności przemawiających za zasadnością stanowiska organów orzekających. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 Kpa. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Oznacza to, że skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odmiennie niż ustawy Ordynacja podatkowa, nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 Kpa, są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organy z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 Kpa ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nich okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 Kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 Kpa. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 Kpa nie wywiązały się organy obu instancji. Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 Kpa stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło. Jednakże możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w żadnym razie nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku wypełnienia dyspozycji art. 10 § 1 Kpa. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj., art. 10 § 1, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 Kpa, a także przepisu art. 153 p.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.