I OSK 1161/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 31/08 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie odwołania - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2007 r. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 31/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi M. S. zobowiązał Centralną Komisję Lekarską Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia jego odwołania z dnia 2 października 2007 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 25 lipca 2006 r. Dyrektor Biura Kadr ABW wystawił M. S. kartę skierowania do Regionalnej Wojskowej Komisji Lekarskiej nr 14 Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku (zwanej dalej RKL nr 14 ABW w Gdańsku) w celu określenia stanu zdrowia skarżącego, ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, związku schorzeń ze służbą i ewentualnej grupy inwalidzkiej. W związku z niezgłoszeniem się skarżącego na badania lekarskie, pomimo dwukrotnego pisemnego ponaglenia, Przewodniczący RKL nr 14 ABW poinformował Dyrektora Biura Kadr ABW w Warszawie pismem z dnia 18 grudnia 2006 r. o zakończeniu czynności komisyjnych bez wydania orzeczenia i uznaniu sprawy za zamkniętą. W dniu 28 czerwca 2007 r. M. S. wystąpił do Przewodniczącej RKL w Gdańsku o wyznaczenie terminu komisji lekarskiej. W odpowiedzi na to wystąpienie Przewodnicząca RKL nr 3 ABW w Gdańsku poinformowała skarżącego, iż z uwagi na brak skierowania nie ma podstaw do wszczęcia procedury orzeczniczej. Natomiast przy piśmie z dnia 19 września 2007 r. RKL nr 3 ABW w Gdańsku przesłała skarżącemu kopię powołanego wyżej pisma z dnia 18 grudnia 2006 r. dotyczącego zakończenia czynności komisyjnych bez wydania orzeczenia. Skarżący złożył następnie wniosek z dnia 2 października 2007 r. do Centralnej Komisji Lekarskiej ABW, w którym wezwał do usunięcia naruszenia prawa poprzez ponaglenie RKL ABW nr 3 lub wniósł zażalenie na RKL ABW nr 3 w Gdańsku, albo alternatywnie wniósł odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w przypadku nieuwzględnienia pkt 1 wniosku. Wyjaśnił przy tym, iż po zakończeniu leczenia szpitalnego lekarz prowadzący wyda opinię w zakresie dalszej przydatności do służby. Pismem z dnia 10 października 2007 r. CKL ABW poinformowała skarżącego, iż pismo z dnia 18 grudnia 2007 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, a odstąpienie od dalszych czynności orzeczniczych związane było z nieobecnością w wyznaczonych przez Komisję terminach badań. W tym stanie sprawy M. S. wniósł skargę na bezczynność CKL ABW w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 2 października 2007 r. podkreślając, iż jego zdaniem pismo z dnia 18 grudnia 2006 r. RKL nr 14 ABW w Gdańsku stanowiło w rzeczywistości decyzję administracyjną, ponieważ zawierało elementy niezbędne do zakwalifikowania tego pisma jako decyzję. Wniesione więc przez niego odwołanie - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien być zbadany, a sprawa ponownie rozstrzygnięta przez CKL ABW. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. S. na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej ABW, ale z innej przyczyny, aniżeli wskazana przez skarżącego stwierdzając, że RKL w Gdańsku nie wydała orzeczenia na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. Nr 88, poz. 809, ze zm.), ponieważ skarżący nie stawił się na żaden z podanych terminów komisji, natomiast pismem z dnia 18 grudnia 2006 r. zawiadomiła Dyrektora Biura Kadr ABW - organ kierujący na badania przed komisję, o zakończeniu czynności komisyjnych bez wydania orzeczenia, a tym samym o zamknięciu sprawy. Zgodnie z §20 powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, osobie skierowanej przysługuje odwołanie do Centralnej Komisji Lekarskiej od każdego nieprawomocnego orzeczenia regionalnej komisji lekarskiej. Orzeczenie o zdolności do służby wydaje się uwzględniając m. in. ocenę stanu zdrowia osoby skierowanej (§13 rozporządzenia), dokonywanej na podstawie protokołu badania lekarskiego, wyników zleconych badań specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji szpitalnej, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Podstawą do wydania orzeczenia jest zatem przeprowadzenie przez komisję badań lekarskich oraz dostarczenie posiadanej przez zainteresowanego dokumentacji medycznej. W razie zaś konieczności, komisja kieruje na dodatkowe badania specjalistyczne lub obserwację szpitalną. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie stawił się na żaden z wyznaczonych przez RKL w Gdańsku terminów, nie została też przedstawiona żadna dokumentacja, na podstawie której RKL mogłaby ocenić zdolność skarżącego do służby, dlatego nie było podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia. Odmiennie jednak przedstawia się sprawa środka odwoławczego od zawiadomienia z dnia 18 grudnia 2006 r. Zgodnie z art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych powstaje w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie nie przysługuje zatem, gdy decyzja administracyjna nie weszła do obrotu prawnego albo gdy zaskarżona czynność nie stanowi decyzji administracyjnej. Mianem zaś decyzji administracyjnej określa się jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na uszczegółowienie praw i obowiązków konkretnie wskazanej osoby i do niej adresowane. W świetle tego, pismo RKL nr 14 ABW w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2006 r. nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie określa praw ani też obowiązków skarżącego, a nadto nie jest do niego skierowane. Nie przysługuje również od niego odwołanie na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zatem obowiązkiem organu odwoławczego, w pierwszej kolejności, było zbadanie odwołania M. S. pod kątem jego dopuszczalności. CKL ABW nie dopełniła tego obowiązku, a zatem pozostaje w bezczynności. Nie można bowiem uznać pisma wyjaśniającego z dnia 10 października 2007 r. za decyzję administracyjną jednostronnie rozstrzygającą sprawę, ani też za postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r. Centralna Komisja Lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Warszawie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 §2 i art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 5 i art. 134 kpa oraz z §§ 20 - 23 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w ABW poprzez przyjęcie, iż Centralna Komisja Lekarska ABW powinna rozpatrzyć odwołanie z dnia 2 października 2007 r., skoro zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia Centralna Komisja Lekarska ABW rozpatruje odwołania wyłącznie w przypadkach i w formie wskazanych w powołanym rozporządzeniu, zaś rozpatrzenie pisma z dnia 2 października 2007 r. zatytułowanego m.in. "odwołanie", w trybie określonym przepisami kpa nie znajduje uzasadnienia w przepisach tego rozporządzenia regulującego tryb postępowania Centralnej Komisji Lekarskiej ABW. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że skierowane do skarżącego pisma mają charakter zawiadomień informujących o odstąpieniu od czynności orzeczniczych, wskazujących jednocześnie powód tego odstąpienia. Pisma te stanowiły element typowej korespondencji pomiędzy RKL i CKL ABW, a skarżącym, której zasad nie regulują żadne przepisy proceduralne. Pismem z dnia 2 października 2007 r. skarżący wniósł o podjęcie przez CKL ABW kilku alternatywnie sformułowanych i wzajemnie wykluczających się działań, jednakże CKL ABW żadnego z tych żądań nie mogła uwzględnić gdyż nie mają one oparcia w rozporządzeniu określającym tryb i formy działania CKL ABW. Skoro zaś do żadnego z działań, do którego wzywał skarżący CKL ABW nie posiadała kompetencji, to nie sposób uznać, iż przez to pozostawała w bezczynności. Wskazana przez Sąd procedura z art. 134 kpa nie ma zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, ponieważ tryb postępowania przed komisjami lekarskimi obu instancji reguluje w sposób kompletny, wyczerpujący, całościowy i wyłączny rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w ABW. Świadczyć o tym może systematyka tego aktu prawnego zawierającego przepisy normujące wszystkie etapy tego postępowania i nie upoważniającego organu, w żadnym z jego przepisów, do stosowania - czy to wprost czy też odpowiednio - procedury administracyjnej. Odmiennie sformułowane przepisy regulujące określony tryb postępowania wyłączają zaś stosowanie kpa bez konieczności wyraźnego uchylenia ich mocy obowiązującej. Jeżeli więc racjonalny ustawodawca nie zawarł w rozporządzeniu odesłania do stosowania przepisów kpa, to przepisy te nie mogą stanowić podstawy działania komisji lekarskich, gdyż ich stosowanie byłoby niezgodne z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu nakazującą organom władzy publicznej podejmowanie działań na podstawie i w granicach prawa. Wybiórcze, nie znajdujące oparcia w konkretnym przepisie prawa, odpowiednie stosowanie procedury administracyjnej w omawianym przypadku, byłoby działaniem sprzecznym z powyższą regułą. Przepisy powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. określają tryb, formę i właściwość CKL ABW w zakresie rozpatrywania odwołań ale wyłącznie od orzeczeń wydanych przez komisje lekarskie. W stanie faktycznym sprawy pisma skarżącego zatytułowanego m.in. "odwołanie" nie można było zatem rozpatrzyć ani w trybie rozporządzenia (bo nie wydano orzeczenia), ani w trybie kpa (bo przepisy do tego nie upoważniają). Również Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt K 36/00 stwierdził, iż orzeczenie komisji lekarskiej stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które jest podstawą do wydania właściwej, przepisanej prawem decyzji, i dopiero na etapie postępowania związanego z wydaniem tej właściwej decyzji administracyjnej będą miały zastosowanie przepisy kpa. Przyjęcie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego doprowadziłoby do nie znajdującego oparcia w przepisach prawa dualizmu postępowania komisji lekarskich prowadzącej do ich wewnętrznej niespójności lub sprzeczności bowiem np. na mocy art. 98 kpa organ może zawiesić postępowanie, wydając w tym przedmiocie postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Przepisy te w żaden sposób nie przystają do postępowania przed komisjami lekarskimi i nie mogą być stosowane. Podobnie przepisy o wznowieniu postępowania czy stwierdzeniu nieważności decyzji. Sąd nie wskazał przy tym przepisu rozporządzenia, z którego wynikałaby kompetencja CKL ABW do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, a zatem nie można mówić o bezczynności tego podmiotu skoro z regulacji określającej zakres oraz formy jego działania nie wynikał ani obowiązek ani też możliwość podjęcia żądanego działania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M. S. wskazując m.in. na argumentację mającą przeczyć zasadności zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sformułowany w niej zarzut kasacyjny jest usprawiedliwiony w ramach art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, iż pismo z dnia 18 grudnia 2006 r. Regionalnej Wojskowej Komisji Lekarskiej nr 14 w Gdańsku Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie jest decyzją administracyjną, w konsekwencji czego, nie przysługuje od niego odwołanie. Z §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. Nr 88, poz. 809, ze zm.) wynika bowiem, iż komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach o zdolności fizycznej i psychicznej do służby w ABW kandydata lub funkcjonariusza oraz o potrzebie udzielenia funkcjonariuszowi urlopu zdrowotnego lub czasowego zwolnienia od wykonywania niektórych obowiązków służbowych. Przedmiotem powołanego pisma z dnia 18 grudnia 2006 r. nie jest jednak orzeczenie w podanym zakresie, lecz jedynie informacja udzielona Dyrektorowi Biura Kadr ABW w Warszawie, dlatego pismo to ma charakter wewnętrznej korespondencji pomiędzy jednostkami organizacyjnymi ABW. W wystarczającej więc formie Centralna Komisja Lekarska ABW poinformowała skarżącego w piśmie z dnia 10 października 2007 r. o jedynie korespondencyjnym charakterze pisma Regionalnej Komisji Lekarskiej w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2006 r. Z tego względu, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do zastosowania wobec tego pisma procedury określonej w art. 134 kpa w postaci postanowienia o niedopuszczalności złożenia od niego odwołania, skoro postępowanie przed komisjami lekarskimi i środki zaskarżenia zostały w wyczerpujący sposób uregulowane w przepisach powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Niedopuszczalność odwołania w rozpatrywanej sprawie można bowiem rozważać jedynie w przypadku wydania przez Regionalną Komisję Lekarską jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o skutkach uzewnętrznionych wobec określonej osoby. Z powyższych przyczyn zaskarżony wyrok narusza art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro uznano w tym wyroku bezczynność organu w rozpoznaniu pisma skarżącego z dnia 2 października 2007 r. poprzez zaniechanie wydania postanowienia na podstawie art. 134 kpa, podczas, gdy wobec wskazanego pisma skarżącego nie można stosować procedury określonej w powołanym art. 134 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając złożoność żądań skarżącego określonych w piśmie z dnia 2 października 2007 r., dokona oceny, w czym ma tkwić bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej ABW. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie.