I OSK 1190/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Wa 226/08 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz uiszczenia należnych opłat i zapłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 226/08 oddalił skargę P. D. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz uiszczenia należnych opłat i zapłaty odszkodowania. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa"), zobowiązał P. D. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. K. w W., do uiszczania opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz do zapłaty odszkodowania w wysokości 200 % wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego za każdy rozpoczęty miesiąc począwszy od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia zwolnienia lokalu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy lokal został przydzielony ppłk M. D., jako żołnierzowi zawodowemu z rodziną, na podstawie imiennego nakazu przydziału kwatery nr [...] z dnia [...] lutego 1976 r. Przy ustalaniu należnej powierzchni mieszkalnej uwzględniono żonę K. D. oraz dwóch synów J. i P. D. . Po śmierci rodziców (ojciec zmarł w 1988 r., natomiast matka w 1999 r.) w lokalu tym pozostał ich syn P. D. . Pismem z dnia [...] grudnia 2001 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) w Warszawie poinformował go, że zajmuje lokal bez tytułu prawnego i zobowiązał do złożenia stosownych dokumentów w celu uregulowania stanu prawnego zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu [...] kwietnia 2002 r. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM złożył do Sądu Rejonowego dla Warszawy-Pragi pozew o ustalenie nieistnienia stosunku najmu lokalu. Wyrokiem zaocznym z dnia [...] sierpnia 2002 r. sygn. akt [...] Sąd stwierdził, że między Wojskową Agencją Mieszkaniową a P. D. nie istnieje stosunek najmu przedmiotowego lokalu. W dniu [...] lutego 2005 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 37a ustawy. Organ wskazał ponadto, że P. D. wnioskiem z dnia [...] marca 2005 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie o nabycie praw do zajmowanego lokalu, a w dniu [...] października 2005 r. złożył kolejny wniosek w tym przedmiocie do Ministra Obrony Narodowej. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. poinformowano wnioskodawcę o braku podstaw prawnych do uregulowania tytułu prawnego do tego lokalu i braku możliwości zastosowania przepisu art. 29 ustawy, wyjaśniając, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji tylko w sytuacji wyjątkowej za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Wskazano, że z uwagi na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych z rodzinami oraz wyrok z dnia [...] sierpnia 2002 r. sygn. akt [...] o nieistnieniu stosunku najmu lokalu, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie uznał brak możliwości przekazania wniosku P. D. do Ministra Obrony Narodowej w trybie art. 29 powołanej ustawy. Jednocześnie wezwano wnioskodawcę do dobrowolnego zwolnienia przedmiotowego lokalu. Na skutek odwołania od decyzji z dnia [...] października 2007 r., Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. K. w W., zaś w punkcie drugim w/w decyzję uchylił i orzekł, że P. D. jest zobowiązany do uiszczania opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna do dnia zwolnienia lokalu. Organ podzielił argumentację Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie w zakresie opróżnienia przedmiotowego lokalu w trybie art. 37a ustawy, podkreślając, że kwaterę tę otrzymał jedynie ojciec wnioskodawcy z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej, a jego syn został uwzględniony w tym nakazie tylko przy obliczaniu należnej żołnierzowi powierzchni mieszkalnej. Pozostawanie zatem P. D. w tym lokalu jest bezpodstawne z uwagi na brak tytułu prawnego do lokalu, co potwierdza wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy-Pragi z dnia [...] sierpnia 2002 r. Jednocześnie Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wskazał na błędnie określony termin od kiedy strona jest zobowiązana uiszczać odszkodowanie podając, że obowiązek ten jest wymagalny od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 226/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. D. od decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania (ust. 1). Natomiast stosownie do ust. 2 art. 37a ustawy dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Sąd podał, że P. D. nie posiada tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Warszawie przy ul. K. .Tytuł ten posiadał ojciec skarżącego - zmarły ppłk M. D., który pełniąc zawodową służbą wojskową, otrzymał go na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] lutego 1976 r. Wnioskodawca został w nim uwzględniony jedynie przy obliczaniu należnej ojcu powierzchni mieszkalnej lokalu, co nie stanowi o posiadaniu samoistnego prawa do tego lokalu. Po śmierci rodziców stan prawny do zajmowania lokalu nie został uregulowany, co powoduje, że P. D. zamieszkuje w nim bez tytułu prawnego. Samo zamieszkiwanie natomiast w przedmiotowym lokalu, a nawet ponoszenie kosztów jego utrzymania, nie czyni skarżącego osobą posiadającą prawo do tego lokalu. Dlatego też organ był zobligowany treścią powołanego przepisu do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Sąd wskazał ponadto, że nie można uwzględnić zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ art. 23 ust. 3 i art. 41 pkt 4 ustawy, ponieważ odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 23 ust. 3, jest zawierana w formie umowy cywilnoprawnej, co oznacza, że nie jest to sprawa administracyjna. W przypadku skorzystania przez osoby uprawnione z prawa do lokalu zamiennego, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje osobie uprawnionej decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Za niezasadne uznane zostały również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, bowiem zdaniem Sądu I instancji organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a uzasadniając decyzję odniósł się do całokształtu sprawy i przekonywująco wyjaśnił motywy, którymi się kierował przy wydaniu rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r. wniósł P. D., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2008 r. i decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM z dnia [...] października 2007 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 37a, art. 42 ust. 1, art. 41 ust. 4, art. 23 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 87 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Co do przepisu art. 37a i art. 23 ust. 3 pkt 1 zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię, natomiast w stosunku do przepisu art. 42 i art. 41 ust. 4 pkt 1 niewłaściwe zastosowanie, a właściwie brak zastosowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżący nie kwestionuje faktu, że w chwili obecnej nie pozostaje w stosunku najmu lub innym cywilnoprawnym z Wojskową Agencją Mieszkaniową ani też, że sama wysokość odprawy mieszkaniowej ostatecznie ustalana jest w drodze umowy, a wiec poza procedurą administracyjną. Jednakże skarżący podnosi, że swój tytuł prawny do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu wywodzi z faktu, że jego ojciec podpułkownik M. D. otrzymał przedmiotowy lokal jako kwaterę stałą. Niesporne jest także, że śmierć podpułkownika D. miała związek z pełnioną przez niego zawodową służbą wojskową a także, że skarżący zamieszkał w przedmiotowym lokalu jako małoletni. Sąd I instancji przyjął, że podstawą prawną zasadną do zastosowania w niniejszej sprawie jest przepis art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w RP, który dotyczy osób zajmujących lokal będący własnością Wojskowej Agencji Mieszkaniowej bez tytułu prawnego. Zdaniem skarżącego przepis ten został jednak błędnie zastosowany, bowiem jak wynika z treści art. 23 ust. 1 pkt 1, art. 41 ust. 4 pkt 1 oraz art. 42 do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w RP wprowadzona jest także inna niż w prawie cywilnym kategoria osób zajmujących lokale mieszkalne z tytułem prawnym lub bez tego tytułu. Ta kategoria to osoby, które w tych lokalach zamieszkiwały wspólnie z żołnierzami służby stałej, dla których to żołnierzy przedmiotowe lokale były kwaterami. Skarżący podniósł także, że jak wynika z systematyki przepisów przedmiotowej ustawy powołany przez Sąd przepis art. 37a jest lex generali, a przywołane w skardze przez stronę przepisy art. 41 ust. 4 pkt 1 mają charakter lex specialis. Sąd pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazanie podstaw prawnych i przedstawienie wykładni prawnej uzasadniającej uznanie za błędną tezę strony skarżącej o powiązaniu wypłaty odprawy mieszkaniowej z koniecznością opuszczenia lokalu. Ponadto zdaniem strony skarżącej WSA w Warszawie nie wyjaśnił dlaczego w przedmiotowej sprawie wydał wyrok w oparciu o przepis art. 37a dotyczący innej sytuacji prawnej niż skarżącego, a pominął tą część prawa materialnego, która jak wynika z systematyki omawianej ustawy jest lex specialis, a ponadto została wskazana przez skarżącego jako podstawa materialnoprawna jego skargi do WSA. Strona skarżąca podniosła, że w swoich rozważaniach Sąd pominął podnoszone przez nią zarzuty, że w przypadku, gdy osoby zamieszkałe w lokalu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, przedtem mieszkały w tym lokalu wraz z żołnierzem służby stałej, to te osoby są zobowiązane do opróżnienia tegoż lokalu dopiero po otrzymaniu odprawy mieszkaniowej (art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy). Tym samym zaskarżony wyrok naruszył prawo materialne przez jego błędne zastosowanie twierdząc, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Cała treść przepisu art. 41 jak wynika z ust. 1 dotyczy warunków, na których żołnierz służby stałej lub osoby z nim zamieszkujące za jego życia lub po jego śmierci są zobowiązane do przekazania WAM lokalu mieszkalnego. Jak jasno z przepisu tego wynika, uprawnienia osób mieszkających z żołnierzem służby stałej także po jego śmierci do otrzymania odprawy mieszkaniowej nie są uwarunkowane tytułem prawnym do lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153 poz.1270 ze zm) zwanej dalej ppsa . Oznacza to związanie Sądu podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej wymienionymi w art.174 p.p.s.a. Podstawy te określają kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oceniana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37a i art. 23 ust.3 pkt.1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej ( Dz. U. 2005 Nr 41 poz 398ze zm.) oraz art.42 i 41 ust.4 pkt.1 tej ustawy przez ich niezastosowanie. Stanowiska skarżącego nie można podzielić. Sad I instancji poprawnie wskazał, że zgodnie z treścią art. 37a ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania (ust. 1). Natomiast stosownie do ust. 2 art. 37a ustawy dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Następnie Sąd I instancji dokonał poprawnej wykładni tego przepisu, wywodząc, że przepis ten zawiera zamknięty katalog części składowych komparycji decyzji. Oznacza to, że organ nie jest uprawniony do wydania decyzji wobec osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego o innej osnowie, niż wymieniona w cytowanym przepisie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że Sąd Rejonowy dla Warszawy-Pragi wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2002 r. sygn. akt [...] orzekł że między Wojskową Agencją Mieszkaniową a P. D. nie istnieje stosunek najmu lokalu przy ul. K. w W. . Wobec braku tytułu prawnego do wspomnianego lokalu po stroni P. D. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zasadnie orzekł o jego opróżnieniu w oparciu o art. 37 a ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może także uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 23 ust.3 pkt.1 ustawy z 22 czerwca 1995r. gdyż odprawa mieszkaniowa regulowana art. 47 tej ustawy ustalana jest umową cywilnoprawną co oznacza, że kwestie związane z jej wysokością nie stanowią sprawy administracyjnej i nie podlegają kontroli Sądów Administracyjnych. Kwestię tę dostrzega także autor skargi kasacyjnej. Nietrafny jest także zarzut niezastosowania art. 41 ust.4 pkt.1 i art.42 ustawy. Przepisy te odnoszą się do sytuacji osób wspólnie zamieszkujących z żołnierzem służby stałej, który zmarł po nabyciu prawa do emerytury wojskowej lub którego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową, a które to osoby otrzymały odprawę mieszkaniową; zaproponowano im lokal zamienny lub zamieszkują lokal mieszkalny znajdujący się w budynku przeznaczonym do przebudowy i zaproponowano im lokal zamienny. Osoby te zgodnie z tym przepisem są obowiązane przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny. P. D. nie spełnia kryteriów przewidzianych w tym przepisie gdyż nie otrzymał odprawy mieszkaniowej; nie zaproponowano mu lokalu zamiennego a także nie zamieszkuje lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku przeznaczonym do przebudowy. Skarżący zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego z tego względu zasadnie zastosowano do niego art.37 a ustawy a skoro zastosowano ten przepis to nie było podstaw do zastosowania art. 42 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej., gdyż decyzje na tej podstawie wydaje się w sytuacji przewidzianej w art. 41 tej ustawy Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.